建筑是一種思鄉病
——格雷戈﹒林恩
近日，《人民日報》重刊習近平總書記為《福州古厝》一書撰寫的序，在這篇文章中，習近平總書記明確了保護歷史文化名城的重大意義，闡釋了地方經濟發展與歷史文化名城保護二者關系——同等重要相輔相成，進一步指出歷史文化名城保護中存在問題的根源在于只顧眼前的一些經濟利益，前瞻性地提出解決問題在于依法加強管理保護。
古建筑是城市的歷史和文脈，更是鄉愁的載體，加強歷史文化名城管理保護意義重大。在城市建設過程中，某些地方管理者以發展經濟為名，忽略歷史文化名城的保護，出現“建設性破壞”現象，仿造許多“古建筑”和“洋建筑”。為此，習近平總書記在《<福州古厝>序》中深刻指出：“現在許多城市在開發建設中，毀掉許多古建筑，搬來許多洋建筑，城市逐漸失去個性。”依法管理保護歷史文化名城，首先要求政府守法，要求各級政府管理人員做守法的模范和帶頭人。
習近平總書記指出：“
評價一個制度、一種力量是進步還是反動，重要的一點是看它對待歷史、文化的態度。”法律是常理常識常情的凝練，是從百姓長期生活的土地里長出來的，而不只是外部力量強加的的結果。法律首先體現為對傳統的尊重，對過往生活經驗的總結，唯有如此，它才能慰藉人心，安頓人生，達至秩序目的。德國歷史法學派的代表人物薩維尼說：“法律如同民族的語言，是民族精神的體現。”用法治思維和法治方式對待歷史文化名城，其必然落在保護上，而非大拆大建上。國學大師錢穆先生說：“對歷史要充滿溫情和敬意。”作為一名法律人，有幸受成為福州市歷史文化名城管委會法律顧問團隊的一名成員，現就依法加強歷史文化名城管理保護相關法律文件梳理并做相應思考。
一、保護歷史文化名城的法律文件梳理
（一）重要國際文件梳理
20世紀初，國際社會開始關注歷史文化城市的保護，一百年來，相關國際組織或會議通過對歷史文化遺產保護的實踐總結，制定和通過了一系列重要文件，這些文件對中國歷史文化名城保護具有重要的參考價值，也是保護中國歷史文化名城的重要依據。
1、《關于歷史性紀念物修復的雅典憲章》（1931年）
1931年10月21日—30日，“第一屆歷史紀念物建筑師及技師國際會議”在雅典召開，來自23個國家的120名代表出席了會議。“雅典會議”圍繞保護學科及普遍原則、管理與法規措施、古跡的審美意義、修復技術和材料、古跡的老化問題、國際合作等議題展開討論，通過了以下七項決議，被稱為“修復憲章”,其中明確
”所有國家都要通過國家立法來解決歷史古跡的保存問題”。“修復憲章”是關于文化遺產保護的第一份重要的國際文獻，是《威尼斯憲章》和《華盛頓憲章》的基礎。
2、《雅典憲章》（1933年）
1933年8月，
國際現代建筑協會（CIAM）第4次會議通過了關于城市規劃理論和方法的綱領性文件——《城市規劃大綱》，后來被稱作《雅典憲章》。《雅典憲章》第二部分之“城市的歷史文化遺產”（第65~70條）對城市建筑遺產保護提出了基本要求,指出：
“借著美學的名義在歷史性地區建造舊形制的新建筑，這種做法有百害而無一利，應及時制止。”
3、《關于古跡遺址保護與修復的國際憲章（威尼斯憲章）》（1964年）
1964年5月31日，從事歷史文物建筑工作的建筑師和技術員國際會議第二次會議在
威尼斯通過《關于古跡遺址保護與修復的國際憲章（威尼斯憲章）》（簡稱“威尼斯憲章”）。憲章又稱為《國際古跡保護與修復憲章》，分定義、保護、修復、歷史地段、發掘和出版6部分，共16條，強調
“對歷史文物建筑的一切保護、修復和發掘工作都要有準確的記錄、插圖和照片。”
4、《關于歷史地區的保護及其當代作用的建議》（聯合國教科文衛組織內羅畢建議）（1976年）
《關于
歷史地區的保護及其當代作用的建議》于1976年11月26日在內羅畢聯合國
教育、
科學及文化組織大會第十九屆會議通過，自1986年11月16日起生效。要求：
“各成員國應根據各國關于權限劃分的情況制定國家、地區和地方政策，以便使國家、地區和地方當局能夠采取法律、技術、經濟和社會措施，保護歷史地區及其周圍環境，并使之適應于現代生活的需要。由此制定的政策應對國家、地區或地方各級的規劃產生影響，并為各級城市規劃，以及地區和農村發展規劃，為由此而產生的共構成制定目標和計劃重要組成部分的活動、責任分配以及實施行為提供指導。在執行保護政策時，應尋求個人和私人協會的合作。”
5、《馬丘比丘憲章》（1977年）
1977年12月，一些
城市規劃設計師聚集于
利馬（LIMA），以《雅典憲章》為出發點進行了討論，討論時四種語言并用，提出了包含有若干要求的《馬丘比丘憲章》，明確：
“城市的個性和特性取決于城市的體型結構和社會特征。因此不僅要保存和維護好城市的歷史遺址和古跡，而且還要繼承優秀的文化傳統。一切由有價值的說明社會和民族特性的文物必須保護起來。”
6、《保護歷史城鎮與城區憲章（華盛頓憲章）》》（1987年）
1987 年10 月,“國際古跡遺址理事會”又通過了《華盛頓憲章》，對《威尼斯憲章》中保護“歷史地段”的概念有了重要的修正和補充。《華盛頓憲章》給“歷史地段”的定義是:“城鎮中具有歷史意義的大小地區，包括城鎮的古老中心區或其它保存著歷史風貌的地區”。“它們不僅可以作為歷史的見證, 而且體現了城鎮傳統文化的價值。”
《華盛頓憲章》強調
統籌考慮、公眾參與、立法保障、完善設施、無車環境和風貌協調原則和方法
7、《奈良真實性文件》（1994年）
《奈良真實性文件》是由在日本政府文化事務部的邀請下，于1994年11月1至6日出席在奈良舉辦的“與世界遺產公約相關的奈良真實性會議”的45名代表起草。此次會議是由日本政府文化事務部與聯合國教科文組織、國際文化財產保護與修復研究中心（ICCROM）及國際古跡遺址理事會（ICOMOS）共同舉辦。《奈良真實性文件》是孕育于1964年《威尼斯憲章》之精神， 強調多樣性并尊重真實性 。
8、《保護和發展歷史城市國際合作蘇州宣言》（1998年）
1998年4月7—9日，來自中國15個和歐盟9個歷史城市的市長或其代表于相聚在中國蘇州，根據《世界遺產公約》，各國和國際社會所應履行職責，以及傳播信息的必要性，代表著重強調，應根據社會和經濟發展的需要，加強對歷史城市的保護，并按照可持續發展的原則，為未來尋求保護的途徑和方法，共同達成《保護和發展歷史城市國際合作蘇州宣言》
9、《北京共識》
2000年7月5—7日，中國文化遺產保護與城市發展國際會議在北京舉行并通過《北京共識》，指出：
“在經濟快速發展的21世紀，許多歷史城市中的文化遺產遭受沖擊，甚至面臨著遭受破壞的危險。城市的人口增加，城市向大型化、現代化、經濟化的發展，正日益侵蝕著歷史文化遺產賴以生存的環境，許多具有歷史意義的傳統文化街區的歷史真實性正在消失。”
（二）國內法律法規梳理
1、法律
（1）《中華人民共和國文物保護法》
本法第14條及第69條就歷史文化名城、歷史文化街區及村鎮的保護予以了規定。
（2）《中華人民共和國城鄉規劃法》
本法第31條規定：“舊城區的改建，應當保護歷史文化遺產和傳統風貌，合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建。”
2、行政法規
（1）《中華人民共和國文物保護法實施條例》
本條例第7條、第9條、第13條和第19條歷史文化名城、歷史文化街區及村鎮的保護予以了規定。
（2）《歷史文化名城名鎮名村保護條例》
《
歷史文化名城名鎮名村保護條例》是由中華人民共和國國務院頒布的第524號條例。該條例于2008年4月2日國務院第3次常務會議通過，自2008年7月1日起施行。該條例是我國第一部專門保護歷史文化名城名鎮名村的行政法規。
3、行政規章
（1）《城市紫線管理辦法》
《城市紫線管理辦法》于2003年12月17日由原建設部令119號發布，該辦法主要針對歷史文化街區和歷史建筑的保護的范圍實施監督和管理。
（2）《城市規劃編制辦法》
《城市規劃編制辦法》于2005年12月31日建設部146號令發布，2006年4月1日起實施。
4、行業規范
（1）《中國文物古跡保護準則》（2015）
國際古跡遺址理事會中國國家委員會，參照以1964年《國際古跡保護與修復憲章》（《
威尼斯憲章》）為代表的國際原則，制定《中國文物古跡保護準則》，該準則是對文物古跡保護工作進行指導的行業規則和評價工作成果的主要標準，也是對保護法規相關條款的專業性
闡釋，同時可以作為處理有關古跡事務時的專業依據。
（2）《歷史文化名城保護規劃規范》
《GB 50357-2005歷史文化名城保護規劃規范》在總結實踐經驗和科研成果的基礎上，主要對歷史文化名城保護規劃的體系、保護范圍、保護內容、保護重點和保護方法等方面進行規范。本規范由建設部負責管理和對強制性條文的解釋，中國城市規劃設計研究院負責具體技術內容的解釋。
二、加強歷史文化名城管理保護的法律思考
（一）理順管理體制，明確管理職責
目前，歷史文化名城管理是以建設部門為主導，并由文物管理部門共同推進，總體上是在城市建設的大背景下展開，當城市建設與歷史建筑保護發生矛盾時，往往是后者為前者讓路，產生建設開發過度而保護管理不足的問題。事實上，歷史文化名城的管理保護歸根結底還是文物管理保護，應建立以文物保護部門為主的管理體制，城市建設應在恪守保護底線后推進，嚴格遵照習近平總書記“古建筑的保護、傳統街區的保護、任何文物保護單位、文物保護點的保護，都需有專門業務知識和掌握國家文物法規政策才能保護好”的指示，明確管理職責。
（二）完善法律體系，制訂單行法律
我國歷史文化名城保護歷經政策保護為主導到法律保護為主導的過程，形成了“兩法一條例”為基礎的法律體系，具體包括：城鄉規劃法規體系、文物保護法規體系、名城名鎮名村保護法規體系、名城保護的配套法規體系和名城保護的行政處罰法規體系。歷史文化名城保護法律體系雖已初步形成，但全國人大仍未制定單行法律，這無疑是一個缺憾，亟待完善。
（三）倚重律師作用，促進良好治理
歷史文化名城的管理保護，涉及房屋征遷、文物保護和城市規劃等諸多領域多部門，利益關系復雜，容易發生糾紛，法律風險高。基于此，要倚重顧問律師作用，尤其在重大行政決策和執法中，要求律師出具法律意見書，在條件允許的情況下，邀請顧問律師參加決策層討論，當面詢問律師，充分聽取律師意見。
（四）加強檢察監督，督促依法履職
歷史文化名城保護事涉社會公共利益或國家利益，檢察機關應充分運用憲法法律賦予的檢察監督權，通過檢察建議和公益訴訟，督促相關部門依法履職，并追究相關人員法律責任。在最高人民檢察院發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱“解釋”）中，針對損害社會公共利益或國家利益的相關行為，檢察機關如何提起民事公益訴訟和行政公益訴訟予以了細化規定。“解釋”第十三條：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,擬提起公益訴訟的,應當依法公告,公告期間為三十日。公告期滿,法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。”“解釋”第二十一條：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責,并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的,行政機關應當在十五日內書面回復。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”
德國大文豪歌德曾言“建筑是凝固的音樂”，我想，如果有了法律這根指揮棒，古建筑將與我們的生活相融，成為不可缺少的美好。
