建筑是一種思鄉(xiāng)病
——格雷戈﹒林恩
近日，《人民日?qǐng)?bào)》重刊習(xí)近平總書記為《福州古厝》一書撰寫的序，在這篇文章中，習(xí)近平總書記明確了保護(hù)歷史文化名城的重大意義，闡釋了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與歷史文化名城保護(hù)二者關(guān)系——同等重要相輔相成，進(jìn)一步指出歷史文化名城保護(hù)中存在問題的根源在于只顧眼前的一些經(jīng)濟(jì)利益，前瞻性地提出解決問題在于依法加強(qiáng)管理保護(hù)。
古建筑是城市的歷史和文脈，更是鄉(xiāng)愁的載體，加強(qiáng)歷史文化名城管理保護(hù)意義重大。在城市建設(shè)過程中，某些地方管理者以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，忽略歷史文化名城的保護(hù)，出現(xiàn)“建設(shè)性破壞”現(xiàn)象，仿造許多“古建筑”和“洋建筑”。為此，習(xí)近平總書記在《<福州古厝>序》中深刻指出：“現(xiàn)在許多城市在開發(fā)建設(shè)中，毀掉許多古建筑，搬來許多洋建筑，城市逐漸失去個(gè)性。”依法管理保護(hù)歷史文化名城，首先要求政府守法，要求各級(jí)政府管理人員做守法的模范和帶頭人。
習(xí)近平總書記指出：“
評(píng)價(jià)一個(gè)制度、一種力量是進(jìn)步還是反動(dòng)，重要的一點(diǎn)是看它對(duì)待歷史、文化的態(tài)度。”法律是常理常識(shí)常情的凝練，是從百姓長期生活的土地里長出來的，而不只是外部力量強(qiáng)加的的結(jié)果。法律首先體現(xiàn)為對(duì)傳統(tǒng)的尊重，對(duì)過往生活經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，唯有如此，它才能慰藉人心，安頓人生，達(dá)至秩序目的。德國歷史法學(xué)派的代表人物薩維尼說：“法律如同民族的語言，是民族精神的體現(xiàn)。”用法治思維和法治方式對(duì)待歷史文化名城，其必然落在保護(hù)上，而非大拆大建上。國學(xué)大師錢穆先生說：“對(duì)歷史要充滿溫情和敬意。”作為一名法律人，有幸受成為福州市歷史文化名城管委會(huì)法律顧問團(tuán)隊(duì)的一名成員，現(xiàn)就依法加強(qiáng)歷史文化名城管理保護(hù)相關(guān)法律文件梳理并做相應(yīng)思考。
一、保護(hù)歷史文化名城的法律文件梳理
（一）重要國際文件梳理
20世紀(jì)初，國際社會(huì)開始關(guān)注歷史文化城市的保護(hù)，一百年來，相關(guān)國際組織或會(huì)議通過對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)踐總結(jié)，制定和通過了一系列重要文件，這些文件對(duì)中國歷史文化名城保護(hù)具有重要的參考價(jià)值，也是保護(hù)中國歷史文化名城的重要依據(jù)。
1、《關(guān)于歷史性紀(jì)念物修復(fù)的雅典憲章》（1931年）
1931年10月21日—30日，“第一屆歷史紀(jì)念物建筑師及技師國際會(huì)議”在雅典召開，來自23個(gè)國家的120名代表出席了會(huì)議。“雅典會(huì)議”圍繞保護(hù)學(xué)科及普遍原則、管理與法規(guī)措施、古跡的審美意義、修復(fù)技術(shù)和材料、古跡的老化問題、國際合作等議題展開討論，通過了以下七項(xiàng)決議，被稱為“修復(fù)憲章”,其中明確
”所有國家都要通過國家立法來解決歷史古跡的保存問題”。“修復(fù)憲章”是關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的第一份重要的國際文獻(xiàn)，是《威尼斯憲章》和《華盛頓憲章》的基礎(chǔ)。
2、《雅典憲章》（1933年）
1933年8月，
國際現(xiàn)代建筑協(xié)會(huì)（CIAM）第4次會(huì)議通過了關(guān)于城市規(guī)劃理論和方法的綱領(lǐng)性文件——《城市規(guī)劃大綱》，后來被稱作《雅典憲章》。《雅典憲章》第二部分之“城市的歷史文化遺產(chǎn)”（第65~70條）對(duì)城市建筑遺產(chǎn)保護(hù)提出了基本要求,指出：
“借著美學(xué)的名義在歷史性地區(qū)建造舊形制的新建筑，這種做法有百害而無一利，應(yīng)及時(shí)制止。”
3、《關(guān)于古跡遺址保護(hù)與修復(fù)的國際憲章（威尼斯憲章）》（1964年）
1964年5月31日，從事歷史文物建筑工作的建筑師和技術(shù)員國際會(huì)議第二次會(huì)議在
威尼斯通過《關(guān)于古跡遺址保護(hù)與修復(fù)的國際憲章（威尼斯憲章）》（簡稱“威尼斯憲章”）。憲章又稱為《國際古跡保護(hù)與修復(fù)憲章》，分定義、保護(hù)、修復(fù)、歷史地段、發(fā)掘和出版6部分，共16條，強(qiáng)調(diào)
“對(duì)歷史文物建筑的一切保護(hù)、修復(fù)和發(fā)掘工作都要有準(zhǔn)確的記錄、插圖和照片。”
4、《關(guān)于歷史地區(qū)的保護(hù)及其當(dāng)代作用的建議》（聯(lián)合國教科文衛(wèi)組織內(nèi)羅畢建議）（1976年）
《關(guān)于
歷史地區(qū)的保護(hù)及其當(dāng)代作用的建議》于1976年11月26日在內(nèi)羅畢聯(lián)合國
教育、
科學(xué)及文化組織大會(huì)第十九屆會(huì)議通過，自1986年11月16日起生效。要求：
“各成員國應(yīng)根據(jù)各國關(guān)于權(quán)限劃分的情況制定國家、地區(qū)和地方政策，以便使國家、地區(qū)和地方當(dāng)局能夠采取法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)措施，保護(hù)歷史地區(qū)及其周圍環(huán)境，并使之適應(yīng)于現(xiàn)代生活的需要。由此制定的政策應(yīng)對(duì)國家、地區(qū)或地方各級(jí)的規(guī)劃產(chǎn)生影響，并為各級(jí)城市規(guī)劃，以及地區(qū)和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，為由此而產(chǎn)生的共構(gòu)成制定目標(biāo)和計(jì)劃重要組成部分的活動(dòng)、責(zé)任分配以及實(shí)施行為提供指導(dǎo)。在執(zhí)行保護(hù)政策時(shí)，應(yīng)尋求個(gè)人和私人協(xié)會(huì)的合作。”
5、《馬丘比丘憲章》（1977年）
1977年12月，一些
城市規(guī)劃設(shè)計(jì)師聚集于
利馬（LIMA），以《雅典憲章》為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行了討論，討論時(shí)四種語言并用，提出了包含有若干要求的《馬丘比丘憲章》，明確：
“城市的個(gè)性和特性取決于城市的體型結(jié)構(gòu)和社會(huì)特征。因此不僅要保存和維護(hù)好城市的歷史遺址和古跡，而且還要繼承優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)。一切由有價(jià)值的說明社會(huì)和民族特性的文物必須保護(hù)起來。”
6、《保護(hù)歷史城鎮(zhèn)與城區(qū)憲章（華盛頓憲章）》》（1987年）
1987 年10 月,“國際古跡遺址理事會(huì)”又通過了《華盛頓憲章》，對(duì)《威尼斯憲章》中保護(hù)“歷史地段”的概念有了重要的修正和補(bǔ)充。《華盛頓憲章》給“歷史地段”的定義是:“城鎮(zhèn)中具有歷史意義的大小地區(qū)，包括城鎮(zhèn)的古老中心區(qū)或其它保存著歷史風(fēng)貌的地區(qū)”。“它們不僅可以作為歷史的見證, 而且體現(xiàn)了城鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化的價(jià)值。”
《華盛頓憲章》強(qiáng)調(diào)
統(tǒng)籌考慮、公眾參與、立法保障、完善設(shè)施、無車環(huán)境和風(fēng)貌協(xié)調(diào)原則和方法
7、《奈良真實(shí)性文件》（1994年）
《奈良真實(shí)性文件》是由在日本政府文化事務(wù)部的邀請(qǐng)下，于1994年11月1至6日出席在奈良舉辦的“與世界遺產(chǎn)公約相關(guān)的奈良真實(shí)性會(huì)議”的45名代表起草。此次會(huì)議是由日本政府文化事務(wù)部與聯(lián)合國教科文組織、國際文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)與修復(fù)研究中心（ICCROM）及國際古跡遺址理事會(huì)（ICOMOS）共同舉辦。《奈良真實(shí)性文件》是孕育于1964年《威尼斯憲章》之精神， 強(qiáng)調(diào)多樣性并尊重真實(shí)性 。
8、《保護(hù)和發(fā)展歷史城市國際合作蘇州宣言》（1998年）
1998年4月7—9日，來自中國15個(gè)和歐盟9個(gè)歷史城市的市長或其代表于相聚在中國蘇州，根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》，各國和國際社會(huì)所應(yīng)履行職責(zé)，以及傳播信息的必要性，代表著重強(qiáng)調(diào)，應(yīng)根據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)對(duì)歷史城市的保護(hù)，并按照可持續(xù)發(fā)展的原則，為未來尋求保護(hù)的途徑和方法，共同達(dá)成《保護(hù)和發(fā)展歷史城市國際合作蘇州宣言》
9、《北京共識(shí)》
2000年7月5—7日，中國文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市發(fā)展國際會(huì)議在北京舉行并通過《北京共識(shí)》，指出：
“在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的21世紀(jì)，許多歷史城市中的文化遺產(chǎn)遭受沖擊，甚至面臨著遭受破壞的危險(xiǎn)。城市的人口增加，城市向大型化、現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)化的發(fā)展，正日益侵蝕著歷史文化遺產(chǎn)賴以生存的環(huán)境，許多具有歷史意義的傳統(tǒng)文化街區(qū)的歷史真實(shí)性正在消失。”
（二）國內(nèi)法律法規(guī)梳理
1、法律
（1）《中華人民共和國文物保護(hù)法》
本法第14條及第69條就歷史文化名城、歷史文化街區(qū)及村鎮(zhèn)的保護(hù)予以了規(guī)定。
（2）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
本法第31條規(guī)定：“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。”
2、行政法規(guī)
（1）《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》
本條例第7條、第9條、第13條和第19條歷史文化名城、歷史文化街區(qū)及村鎮(zhèn)的保護(hù)予以了規(guī)定。
（2）《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》
《
歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》是由中華人民共和國國務(wù)院頒布的第524號(hào)條例。該條例于2008年4月2日國務(wù)院第3次常務(wù)會(huì)議通過，自2008年7月1日起施行。該條例是我國第一部專門保護(hù)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的行政法規(guī)。
3、行政規(guī)章
（1）《城市紫線管理辦法》
《城市紫線管理辦法》于2003年12月17日由原建設(shè)部令119號(hào)發(fā)布，該辦法主要針對(duì)歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)的范圍實(shí)施監(jiān)督和管理。
（2）《城市規(guī)劃編制辦法》
《城市規(guī)劃編制辦法》于2005年12月31日建設(shè)部146號(hào)令發(fā)布，2006年4月1日起實(shí)施。
4、行業(yè)規(guī)范
（1）《中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》（2015）
國際古跡遺址理事會(huì)中國國家委員會(huì)，參照以1964年《國際古跡保護(hù)與修復(fù)憲章》（《
威尼斯憲章》）為代表的國際原則，制定《中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》，該準(zhǔn)則是對(duì)文物古跡保護(hù)工作進(jìn)行指導(dǎo)的行業(yè)規(guī)則和評(píng)價(jià)工作成果的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是對(duì)保護(hù)法規(guī)相關(guān)條款的專業(yè)性
闡釋，同時(shí)可以作為處理有關(guān)古跡事務(wù)時(shí)的專業(yè)依據(jù)。
（2）《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》
《GB 50357-2005歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和科研成果的基礎(chǔ)上，主要對(duì)歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的體系、保護(hù)范圍、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)重點(diǎn)和保護(hù)方法等方面進(jìn)行規(guī)范。本規(guī)范由建設(shè)部負(fù)責(zé)管理和對(duì)強(qiáng)制性條文的解釋，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院負(fù)責(zé)具體技術(shù)內(nèi)容的解釋。
二、加強(qiáng)歷史文化名城管理保護(hù)的法律思考
（一）理順管理體制，明確管理職責(zé)
目前，歷史文化名城管理是以建設(shè)部門為主導(dǎo)，并由文物管理部門共同推進(jìn)，總體上是在城市建設(shè)的大背景下展開，當(dāng)城市建設(shè)與歷史建筑保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，往往是后者為前者讓路，產(chǎn)生建設(shè)開發(fā)過度而保護(hù)管理不足的問題。事實(shí)上，歷史文化名城的管理保護(hù)歸根結(jié)底還是文物管理保護(hù)，應(yīng)建立以文物保護(hù)部門為主的管理體制，城市建設(shè)應(yīng)在恪守保護(hù)底線后推進(jìn)，嚴(yán)格遵照習(xí)近平總書記“古建筑的保護(hù)、傳統(tǒng)街區(qū)的保護(hù)、任何文物保護(hù)單位、文物保護(hù)點(diǎn)的保護(hù)，都需有專門業(yè)務(wù)知識(shí)和掌握國家文物法規(guī)政策才能保護(hù)好”的指示，明確管理職責(zé)。
（二）完善法律體系，制訂單行法律
我國歷史文化名城保護(hù)歷經(jīng)政策保護(hù)為主導(dǎo)到法律保護(hù)為主導(dǎo)的過程，形成了“兩法一條例”為基礎(chǔ)的法律體系，具體包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系、文物保護(hù)法規(guī)體系、名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)法規(guī)體系、名城保護(hù)的配套法規(guī)體系和名城保護(hù)的行政處罰法規(guī)體系。歷史文化名城保護(hù)法律體系雖已初步形成，但全國人大仍未制定單行法律，這無疑是一個(gè)缺憾，亟待完善。
（三）倚重律師作用，促進(jìn)良好治理
歷史文化名城的管理保護(hù)，涉及房屋征遷、文物保護(hù)和城市規(guī)劃等諸多領(lǐng)域多部門，利益關(guān)系復(fù)雜，容易發(fā)生糾紛，法律風(fēng)險(xiǎn)高。基于此，要倚重顧問律師作用，尤其在重大行政決策和執(zhí)法中，要求律師出具法律意見書，在條件允許的情況下，邀請(qǐng)顧問律師參加決策層討論，當(dāng)面詢問律師，充分聽取律師意見。
（四）加強(qiáng)檢察監(jiān)督，督促依法履職
歷史文化名城保護(hù)事涉社會(huì)公共利益或國家利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分運(yùn)用憲法法律賦予的檢察監(jiān)督權(quán)，通過檢察建議和公益訴訟，督促相關(guān)部門依法履職，并追究相關(guān)人員法律責(zé)任。在最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱“解釋”）中，針對(duì)損害社會(huì)公共利益或國家利益的相關(guān)行為，檢察機(jī)關(guān)如何提起民事公益訴訟和行政公益訴訟予以了細(xì)化規(guī)定。“解釋”第十三條：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,擬提起公益訴訟的,應(yīng)當(dāng)依法公告,公告期間為三十日。公告期滿,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。”“解釋”第二十一條：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé),并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”
德國大文豪歌德曾言“建筑是凝固的音樂”，我想，如果有了法律這根指揮棒，古建筑將與我們的生活相融，成為不可缺少的美好。
