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2020-02-05 16:33:00
2020年1月31日北京時間凌晨三點半，世界衛生組織依據《國際衛生條例（2005）》宣布中國此次新型冠狀病毒肺炎疫情構成國際關注的突發公共衛生事件（PHEIC）。《國際衛生條例》是當前為全世界絕大部分國家接受的涉及傳染病防控的國際法規則，該條例是如何形成并在國際范圍內發揮作用的，本文將此問題進行探討。
一、《國際衛生條例》的形成與發展
1.十九世紀，國際交往增加帶來鼠疫、天花等傳染病廣泛流行。為防御國家間傳染病的傳播蔓延，1851年國際衛生會議于巴黎召開，旨在指定世界第一個區域性國際衛生公約。1926年巴黎第十三次國際衛生會議上，正式通過《國際衛生公約》。中國也出席了該會議，簽訂了該公約。
2.1946年7月經聯合國經社理事會決定，64個國家的代表在紐約舉行了一次國際衛生會議，簽署了《世界衛生組織組織法》。1948年4月7日，該法得到26個聯合國會員國批準后生效，世界衛生組織宣告成立。《國際衛生公約》逐漸向世界衛生組織下的《國際衛生條例》發展。
3.1948年第一屆世界衛生大會起草《國際公共衛生條例》，1951年第四屆世界衛生大會通過了該條例，旨在最大限度防止傳染病跨境傳播的同時降低對世界交通的干擾。
4.1969年《國際公共衛生條例》第一次修改，文件名稱改為《國際衛生條例》；1973年和1981年先后對條例進行修改、補充，修改后的條例，強調了流行病學監測和傳染病控制。
5.1995年為順應全球化的發展進程，世界衛生大會決定對《國際衛生條例》進行修改。2003年SARS等疫情爆發，為適應國際新衛生環境的挑戰，《國際衛生條例》的修訂被緊急提上議程。2005年5月23日，世界衛生大會通過了《國際衛生條例（2005）》，該條例于2007年6月15日生效，適用至今。與先前修訂稿相比，該條例提出了許多新理念，如突出強調國際關注的公共衛生突發事件；流行病預警和應對等。《國際衛生條例（2005）》指導下的傳染病國際衛生合作機制至今已是最廣泛適用的合作機制。
二、我國對《國際衛生條例（2005）》的適用
2007年5月第60屆世界衛生大會，中國常駐日內瓦聯合國代表團向世界衛生組織秘書處送交聲明，該聲明內容如下：
1.中華人民共和國政府決定，《國際衛生條例（2005）》（簡稱《條例》）適用于中華人民共和國全境，包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區。
2.根據《條例》第4條第1款的規定，指定中華人民共和國衛生部為《條例》國家歸口單位。各地衛生行政部門在各自管轄范圍內負責實施《條例》。中國國家質檢總局及各地檢驗檢疫機構為《條例》第22條所指的入境口岸的主管部門。
3.中華人民共和國政府根據《條例》適用需要，正在對《中華人民共和國國境衛生檢疫法》進行修訂；已將發展、加強和維持快速和有效應對公共衛生危害和國際關注的突發公共衛生事件的核心能力建設，納入到了國民經濟和社會發展第十一個五年規劃期間國家衛生應急體系建設規劃之中；正在制定國際關注突發公共衛生事件監測、報告、評估、判定和通報的技術規范；建立了實施《條例》的跨部門的信息交流和協調機制；與相關締約國開展了《條例》實施的合作與交流。
4.中華人民共和國政府同意并實施第59屆世界衛生大會有關決議，立即自愿遵守《條例》有關條款，以應對禽流感和流感大流行造成的危險。
基于此，我國包括港、澳、臺在內的全境適用《國際衛生條例（2005）》的規定。而條例的規定權利義務如何在我國實施，還必須以條約被我國國內法接受為前提。
國際條約在國內的適用方式包括“轉化”與“并入”，前者是指條約經立法程序轉化為國內法，才能在國內適用，后者是指條約可以在國內直接適用。我國憲法并無規定規定國際條約自動納入國內法律體系的程序，因此，條約的具體適用問題還需全國人大或全國人大常委指定相應的法律予以明確。
1986年，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國國境衛生檢疫法》（下稱“《檢疫法》”），2018年全國人大常委對該法進行了最新一次修正。該法體現了我國對《國際衛生條例（2005）》國內法的轉化，《檢疫法》及其實施細則中大部分的內容由條例轉化而來。同時該法第二十四條規定“中華人民共和國締結或者參加的有關衛生檢疫的國際條約同本法有不同規定的，適用該國際條約的規定。但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外。”此規定又體現了條例與國內法的對接。即《檢疫法》及其實施細則無法解決條例要求我國承擔的特定義務，如向世界衛生組織通知疫情等義務，我國應依據《國際衛生條例（2005）》的規定向世界衛生組織履行通知疫情等義務。
三、傳染病防控國際衛生合作具體流程
《國際衛生條例（2005）》從疫情的發現到作出相應的應對措施進行較為細致的規定，條例規定的具體流程如下。
1.建立或指定歸口單位
締約國應當指定或建立《國際衛生條例》國家歸口單位以及在各自管轄行政范圍內負責按本條例實施衛生措施的當局。世衛組織應當指定《國際衛生條例》聯絡點，并與《國際衛生條例》國家歸口單位隨時保持聯系。
2.監測
締約國應當于條例在該締約國生效后的五年內，發展、加強和維持本國發現、評估、通報和報告事件的能力。世衛組織應當通過監測活動收集有關事件的信息，并評估有關事件引起疾病國際傳播的可能性，研究該事件可能對國際交通產生的干擾。
3.通報
每個締約國應當以現有最有效的通訊方式通過《國際衛生條例》國家歸口單位，于評估公共衛生信息后24小時內，以現有最有效的通訊方式，通過《國際衛生條例》國家歸口單位向世界衛生組織通報在本國領土內發生、并根據決策文件有可能構成國際關注的突發公共衛生事件的所有事件，以及為應對這些事件所采取的任何衛生措施。同時，締約國如果有證據表明在其領土內存在可能構成國際關注的突發公共衛生事件的出乎預料或不尋常的公共衛生事件，不論其起源或來源如何，即應向世界衛生組織提供所有相關的公共衛生信息。
4.核實
世衛組織應當要求締約國對除通報和磋商以外的其它來源的、聲稱該國正發生可能構成國際關注的突發公共衛生事件的報告進行核實。在此情況下，世衛組織應就正設法核實的報告通知有關締約國。
5.國際關注的突發公共衛生事件的確定
（1）根據收到的信息，進行的評估總干事認為正發生國際關注的突發公共衛生事件，則應當與本國領土上發生事件的締約國就初步決定進行磋商。
（2）如果總干事和締約國對決定意見一致，總干事應就適宜的臨時建議征求為此事件成立的突發事件委員會的意見。
（3）總干事和本國領土上發生事件的締約國未能在48小時內就事件是否構成國際關注的突發公共衛生事件取得一致意見，應根據條例第四十九條的規定作出決定。
6.建議
（1）臨時建議
當確定為國際關注的突發公共衛生事件后，總干事應當根據條例第四十九條規定的程序發布臨時建議。其目的在于防止或減少疾病的國際傳播和避免對國際交通的不必要干擾。
同時，臨時建議可根據第四十九條規定的程序隨時撤銷，同時也可在公布三個月后自動失效。臨時建議可修改或再延續三個月。
（2）長期建議
世衛組織可根據條例第五十三條提出關于常規或定期采取適宜衛生措施的長期建議，其目的為防止或減少疾病的國際傳播和避免對國際交通的不必要干擾。
四、關于世界衛生組織將新型冠狀病毒疫情列為國際關注的突發公共衛生事件
2020年1月31日世界衛生組織總干事譚德賽宣布，主要基于中國感染者數量增多、多個國家都出現疫情兩個事實，宣布將新型冠狀病毒疫情列為國際關注的突發公共衛生事件。同時，突發事件委員會對世衛組織、中國以及其他國家，就新型冠狀病毒疫情提出臨時建議。這是繼2009年甲型H1N1流感、2014年脊髓灰質炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015年寨卡疫情、2018年剛果埃博拉疫情以來第六次宣布國際關注的突發公共衛生事件。針對該事件有以下四點需要注意。
其一，被列為“國際關注的突發公共衛生事件”不等于被列為“疫區國”。《國際衛生條例》中并沒有“疫區國”的概念，僅在《國際衛生條例（1969）》中有“疫區”的概念，而2005年世界衛生大會通過的《國際衛生條例（2005）》已將“疫區”的概念在條例中刪除。因此，當前《國際衛生條例》中并無“疫區國”或“疫區”的概念。同時，《國際衛生條例（1969）》中“疫區”的概念系指在其國境內報告疫病的衛生行政機關根據流行病學原則所劃定的一個地區。而“國際關注的突發公共衛生事件”系指按本條例規定所確定的不同尋常的事件；（1）通過疾病的國際傳播構成對其它國家的公共衛生危害；以及（2）可能需要采取協調一致的國際應對措施。由此看出，“疫區”概念針對衛生行政機關劃定的一個地區，而“國際關注的突發公共衛生事件”概念針對的是事件本身。因此，從概念上看兩者也是不相同的。
其二，根據《國際衛生條例（2005）》的規定，世衛組織發布的建議可以針對行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和郵包等，措施力度也從不必采取特定的衛生措施到對特定人員或物品等限制出境、入境的程度有所區別。而突發事件委員會給出的七條建議沒有針對人員和物品采取限制措施，同時明確表示“不建議對中國實施旅行和貿易限制，任何措施都應當以證據為基礎”。可以看出，本次針對新型冠狀病毒疫情提出臨時建議相對寬松，世界衛生組織也極力避免“臨時建議”對國際貿易和國際交通帶來不必要的干擾。
其三，國際關注的突發公共衛生事件是《國際衛生條例（2005）》針對締約國設置的警報機制，其本身對締約國不具備強制力。但根據條例第四十三條規定，臨時建議不妨礙締約國按照其國家法律和相關公約，實施與世界衛生組織建議相比更加嚴格的健康保護措施。
其四，根據《國際衛生條例（2005）》的規定，臨時建議將在三個月后自動失效。而如果臨時建議要延長，世界衛生組織需要開會評估再確定，同時給出新的幫助建議。同時，臨時建議發布期間，締約國可以向世界衛生組織總干事提出建議，要求撤銷臨時建議。世界衛生組織1月30日也明確表示，針對新型冠狀病毒構成國際關注的突發公共衛生事件，總干事將酌情決定在三個月后（或者更早）再次召集突發事件委員會會議。
參考文獻：
① 參見 《國際衛生條例（2005）》全文細則[EB/OL]. https://www.who.int/ihr/about/zh/.
② 參見 《國際衛生條例(2005)》的產生與發展(綜述) [EB/OL]. https://wenku.baidu.com/view/88e46da7b0717fd5360cdc24.html.
③ 參見 龔向前. 論《國際衛生條例》在中國的適用[J].河北法學，2006，（04）.
④ 參見 張顯光等. 解析《國際衛生條例(2005)》在應對全球突發公共衛生事件中的首次運用[J].中國國境衛生檢疫雜志，2010，（08）.
⑤ 參見 那力等. 傳染病控制與國際法[J].法學論壇，2004，（02）.