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2020-04-13 10:53:00
為研究該問題，筆者對網絡游戲行業（不包括進口游戲）的監管歷程進行梳理，在此基礎上，嘗試對暫行辦法被廢止前后的監管動態做簡要分析。
一、“暫行辦法”被廢止前的監管主體
2008年7月11日，國務院辦公廳發布《關于印發國家新聞出版總署(國家版權局)主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（以下簡稱《“三定”規定》），《“三定”規定》規定原由國家新聞出版廣電總局管理的網絡游戲管理(不含網絡游戲的網上出版前置審批)，及相關產業規劃、產業基地、項目建設、會展交易和市場監管的職責劃由文化與旅游部管理，即“國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）負責在出版環節對動漫進行管理，對游戲出版物的網上出版發行進行前置審批。文化與旅游部（舊稱：文化部）負責動漫和網絡游戲相關產業規劃、產業基地、項目建設、會展交易和市場監管。”
基于中央機構編制委員會辦公室對《“三定”規定》具有解釋權，2009年9月7日，中央機構編制委員會辦公室發布《關于印發（中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署〈“三定”規定〉中有關動漫、網絡游戲和文化市場綜合執法的部分條文的解釋）的通知》（以下簡稱《〈“三定”規定〉的解釋》），《〈“三定”規定〉的解釋》進一步指出“文化與旅游部（舊稱：文化部）是網絡游戲的主管部門”，“在文化與旅游部（舊稱：文化部）的統一管理下，國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）負責‘網絡游戲的網上出版前置審批’……一旦上網，完全由文化與旅游部（舊稱：文化部）管理。”
2009年9月28日，國家新聞出版廣電總局、國家版權局、全國“掃黃打非”工作小組辦公室聯合發布《關于貫徹落實國務院<“三定”規定>和中央編辦有關解釋，進一步加強網絡游戲前置審批和進口網絡游戲審批管理的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》規定“國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）是中央和國務院授權的唯一負責網絡游戲前置審批的政府部門。”“未經國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）前置審批的網絡游戲，一律不得上網，電信運營企業也不得為其提供互聯網接入服務。對經國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）前置審批過的網絡游戲，可以上網使用，任何部門不再重復審查，文化、電信等管理部門應嚴格按國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）前置審批的內容管理。”
綜合上述可知，在《網絡游戲管理暫行辦法》暫未被廢止之前，文化與旅游部（舊稱：文化部）是網絡游戲的主管部門，國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）管理網絡游戲的網上出版前置審批手續，電信管理部門負責為網絡游戲提供互聯網接入服務。詳見下文流程圖：
二、“暫行辦法”被廢止前對游戲的資質要求
“暫行辦法”被廢止前對游戲的資質要求主要體現在兩方面：對游戲公司的資質要求和對游戲本身的資質要求。
在對游戲公司的資質要求上：
首先，游戲公司是一家公司，所以游戲公司的股東人數、出資額、公司章程、住所等均應滿足《公司法》對公司（有限責任公司/股份有限公司）設立的要求，取得公司營業執照及其他資質。
其次，根據《網絡游戲管理暫行辦法》第6條的規定，網絡游戲公司在公司設立后，應依法取得《網絡文化經營許可證》：
“申請從事網絡游戲運營、網絡游戲虛擬貨幣發行和網絡游戲虛擬貨幣交易服務等網絡游戲經營活動，應當具備以下條件，并取得《網絡文化經營許可證》
（一）有單位的名稱、住所、組織機構和章程；
（二）有確定的網絡游戲經營范圍
（三）有從事網絡游戲經營活動所需的必要的專業人員、設備、場所以及管理技術措施；
（四）有確定的域名；
（五）符合法律、行政法規和國家有關規定的其他條件。”
最后，根據《互聯網信息服務管理辦法》第7條規定“從事經營性互聯網信息服務，應當向省、自治區、直轄市電信管理機構或者國務院信息產業主管部門申請辦理互聯網信息服務增值電信業務經營許可證。”由于網絡游戲運營是指網絡游戲運營企業以開放網絡游戲用戶注冊或者提供網絡游戲下載等方式向公眾提供網絡游戲產品和服務，并通過向網絡游戲用戶收費或者以電子商務、廣告、贊助等方式獲取利益的行為，[i]因此網絡游戲公司從事經營性互聯網信息服務，應依法取得《增值電信業務經營許可證》。
綜上所述，游戲公司要發行游戲，游戲公司應取得營業執照、《網絡文化經營許可證》和《增值電信業務經營許可證》等資質。
在游戲本身的資質要求上：
當網絡游戲研發后待運營前，按照《網絡出版服務管理規定》第4條規定“國家新聞出版廣電總局作為網絡出版服務的行業主管部門，負責全國網絡出版服務的前置審批和監督管理工作。”第7條規定：“從事網絡出版服務，必須依法經過出版行政主管部門批準，取得《網絡出版服務許可證》。”因此，只有取得《網絡出版服務許可證》的游戲公司才能申請游戲的前置審批。游戲公司在申請游戲前置審批時，如無意外，將會獲得國家新聞出版廣電總局的批復文件，批復文件中標明的批準文號即該游戲的文號，在獲得上述前置審批的批復文件的同時，國家新聞出版廣電總局也會下發《網絡游戲出版物號（ISBN號）核發單》（網絡游戲出版物號）。
值得注意的是，實踐中很多游戲公司取得《網絡出版服務許可證》的難度大，基于成本等各種因素考慮，諸多游戲公司以授權出版單位向國家新聞出版廣電總局申請前置審批的方式獲得游戲文號及ISBN號。
當網絡游戲運營時，《網絡游戲管理暫行辦法》第13條規定“國產網絡游戲運營之日起30日內應當按規定向國務院文化行政部門履行備案手續。已備案的國產網絡游戲應當在其運營網站指定位置及游戲內顯著位置標明備案編號電子標簽。”第15條規定“網絡游戲經營單位應當建立自審制度，明確專門部門，配備專業人員負責網絡游戲內容和經營行為的自查與管理，保障網絡游戲內容和經營行為的合法性。”因此，游戲公司在運營游戲中，還應自運營之日起30日內進行游戲備案，并做備案編號電子標簽，同時開展游戲自查和管理。
綜上所述，游戲公司在一款游戲運營前須取得游戲文號及ISBN號，在運營中應進行游戲備案，取得備案編號，并建立自審制度。
三、“暫行辦法”被廢止后的監管主體
上述網絡游戲監管主體及資質要求的討論都建立在《網絡游戲管理暫行辦法》未被廢止的基礎上，但在2019年7月10日，文化與旅游部發布《關于廢止<網絡游戲管理暫行辦法>和<旅游發展規劃管理辦法>的決定》，決定廢止《網絡游戲管理暫行辦法》（文化部令第 49 號）。“暫行辦法”一經廢止，此前建構的監管主體和資質要求均對應發生了變化。
2019年7月10日，文化和旅游部辦公廳發布《關于調整<網絡文化經營許可證>審批范圍進一步 規范審批工作的通知》，規定“根據《文化和旅游部職能配置、內設機構和人員編制規定》，文化和旅游部不再承擔網絡游戲行業管理職責。”自此，文化和旅游部不再是網絡游戲的主管部門。
那么，網絡游戲的主管部門現在是哪個部門呢？
2019年12月9日，文化和旅游部文化市場綜合執法監督局發布《關于網絡游戲市場有關執法工作的通知》，該通知指出，擅自上網出版網絡游戲(含境外著作權人授權的網絡游戲)、出版傳播含有禁止內容的網絡游戲等違法違規網絡出版行為，文化和旅游行政部門或者文化市場綜合執法機構不再適用《網絡游戲管理暫行辦法》辦理網絡游戲案件，今后應當依據《網絡出版服務管理規定》予以查處。而根據《網絡出版服務管理規定》第4條的規定：“國家新聞出版廣電總局作為網絡出版服務的行業主管部門，負責全國網絡出版服務的前置審批和監督管理工作。”
綜上所述，如后續無明確性文件出臺，根據上述法律及規范性文件推論，擅自上網出版網絡游戲 (含境外著作權人授權的網絡游戲)、出版傳播含有禁止內容的網絡游戲等違法違規網絡出版行為，監管主體已經由文化與旅游部轉為國家新聞出版廣電總局。因此，國家新聞出版廣電總局不單對網絡游戲出版做前置審批，還對其他違法違規的網絡出版行為進行監管。具體的監管情況詳見下文流程圖：
四、“暫行辦法”被廢止后對游戲的資質要求
“暫行辦法”被廢止后，諸如營業執照、《增值電信業務經營許可證》、游戲文號及ISBN號等游戲業務資質的審核發放并不受影響，然而由于文化和旅游部不再是網絡游戲的主管部門，之前由其審核發布的《網絡文化經營許可證》及游戲備案事宜便不再由其負責。那么，《網絡文化經營許可證》及游戲備案事宜后續會由其他部門接管，還是游戲公司今后不再需要申請《網絡文化經營許可證》及進行游戲備案呢？
截至目前，筆者并未查到《網絡文化經營許可證》及游戲備案由其他部門接管的相關文件材料。因此，筆者認為，既然目前尚未發布其他指導性文件規定該類事項，并且在與文化與旅游部溝通的過程中，筆者發現該部門已明確表示今后不再核發《網絡文化經營許可證》及進行游戲備案。因此，筆者認為，現階段關于《網絡文化經營許可證》及游戲備案事宜，游戲公司可暫不處理。但對于該問題如何發展，筆者將繼續追蹤，有新動向再做進一步的研究。
注釋：
[i] 參見《關于規范網絡游戲運營加強事中事后監管工作的通知》對網絡游戲運營范圍的定義。
[ii] 本文所指國家新聞出版廣電總局，因2018年國家機構改革，目前游戲的前置審批由國家新聞出版署負責。