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2020-06-05 09:36:00
一、新法下集體土地征收的變化
（一）新法首次對集體土地征收的公共利益進行界定
新法第45條采用列舉式的方式對集體土地征收的公共利益進行界定。為公共利益需要，因軍事和外交需要用地、政府組織實施基礎設施建設、公共事業、保障性安居工程、成片開發建設及法律規定可征收農民集體所有土地的其他情形等六種情形需要用地的，可征收集體土地。
（二）新法規范完善了集體土地征收程序
1.新法將征地批后公告調整為征地批前先發布土地征收啟動公告，批后再發布土地征收公告，擴大被征收人對土地征收的知情權和參與權。
2.新法規定在批前開展土地現狀調查并同步啟動社會穩定風險評估。開展社會穩定風險評估是集體土地征收批前新增的重要程序，符合《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》及重大決策暫行條例第22條規定，對于維護社會穩定、避免社會矛盾十分重要。
3.新法將征地批后開展補償登記、編制土地征收補償安置方案并公告調整為批前開展補償登記、編制土地征收補償安置方案并公告，且公告至少30日聽取意見，多數村民有異議應當組織聽證，征地報批以前，縣（市）人民政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議，對個別未簽訂征地補償安置協議的，縣（市）人民政府應當依據征地補償安置方案和補償登記結果作出征地補償安置決定。筆者認為，新法通過上述安排，可以讓更多被征收人在征地報批前充分的行使參與權、表達權、監督權，將征遷主要問題和矛盾化解在征地批前，有利于批后征地的順利實施。
4.新法將征地補償費足額預存作為政府申請土地征收前置程序。新法規定，申請土地征收的地方人民政府應當將土地補償費、安置補助費、農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用以及社會保障費用等足額預存，未足額預存的，不得申請土地征收。實踐操作中，由于地方政府財政資金壓力，在土地征收補償費沒有足額到位的情況下就開始啟動征收，導致被征收人騰空土地房屋之后，沒有足額拿到補償款，從而引發群體性事件或者社會糾紛。筆者認為，新法將征地補償費足額預存作為申請土地征收前置程序，有利于保障被征收人的補償安置權益，也有利于政府的和諧征遷、社會穩定。
5.新法規定被征收人窮盡司法救濟途徑后方可啟動強制執行程序。新法規定，被征收人對土地征收不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。被征收土地所有權人、使用權人在規定的期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在規定的期限內又不騰退的，由縣（市）人民政府依法申請人民法院強制執行。也就是說，在征地批準后，征收人在被征收人窮盡司法救濟途徑后方可啟動強制執行程序，充分的保障被征收人的司法訴權。
（三）新法完善對被征地農民公平合理補償和多元保障機制，保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。
新法明確土地征收應當公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障；征收農用地的土地補償費、安置補助費按照區片綜合地價確定，區片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、安置人口、區位、供求關系以及經濟社會發展水平等因素確定，即區片綜合地價涵蓋土地補償費和安置補助費；除此之外，土地征收費用還應當單列村民住宅補償安置和社保費用。
二、新法下的集體土地征收操作程序
（一）確定土地征收范圍。
建設項目符合《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規定情形，確需征收集體土地的，由項目業主憑縣（市）人民政府建設項目批準文件，向所在自然資源局申請辦理建設項目用地預審與選址意見書，確定土地征收范圍。
（二）發布土地征收公告。
土地征收范圍確定后，由縣（市）人民政府發布土地征收啟動公告，在擬征收土地所在鎮（街）、村（居）、村民小組范圍內張貼發布，并同步在縣（市）人民政府門戶網站上公開，公告期為五個工作日。土地征收啟動公告內容包括征收范圍、征收目的、土地征收實施單位、開展土地現狀調查的安排等。土地征收啟動公告自發布之日起，任何單位和個人不得在擬征地范圍內搶栽搶建；違反規定搶栽搶建的，不予補償。
（三）開展土地現狀調查和社會穩定風險評估。
縣（市）人民政府發布土地征收啟動公告后，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，二者可以同步進行。土地現狀調查的內容包括土地的權屬、地類、面積，以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權屬、種類、數量等信息。社會穩定風險評估應當對征收土地的社會穩定風險狀況進行綜合研判，確定風險點，提出風險防范措施和處置預案。社會穩定風險評估結果是申請土地征收的重要依據。
社會穩定風險評估是新增的土地征收程序，但新法并沒有將如何開展社會風險評估作出詳細的規定，筆者認為有必要探討下實務當中如何開展社會風險評估。社會穩定風險評估是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要決策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項的制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案。最早開始在征收程序上實施社會穩定風險評估的是國有土地上房屋征收，我省實施《國有土地上房屋征收與補償條例》辦法第十二條規定：“市、縣級人民政府在作出房屋征收決定前，應當由本級人民政府確定的部門或者委托專門機構，通過征求人大代表、政協委員及群眾意見、專家評議和有關職能部門論證相結合的辦法，對社會穩定風險進行預測和評估，并出具社會穩定風險評估報告。市、縣級人民政府根據社會穩定風險評估報告，決定是否作出房屋征收決定。”因此，筆者認為，集體土地征收中的社會風險評估可以借鑒國有土地上房屋征收的做法，由土地征收實施單位開展，即自然資源局、各鎮（街）等單位負責組織實施項目社會風險評估或委托專門機構進行社會風險評估，通過征求人大代表、政協委員及群眾意見、專家評議和有關職能部門論證相結合的辦法，對社會穩定風險進行預測和評估，并出具社會穩定風險評估報告。縣（市）人民政府根據社會風險評估報告分別作出可實施、暫緩實施、和不可實施的決定，并以政府名義下發給土地征收實施單位。社會風險評估風險等級一般分為三個等級，一是高風險，二是中風險，三是低風險，如屬于高風險，建議不予實施征收或暫緩實施征收；如屬于中等風險，建議應當繼續進行論證，并做好風險防范措施和應急處置預案后方可實施征收；如屬于低風險，建議可以在做好風險防范后實施征收。
（四）發布土地征收補償安置方案公告。
土地征收實施單位應當依據社會穩定風險評估結果，結合土地現狀調查情況，編制征收補償安置方案，并征求自然資源、財政、農業農村、人力資源和社會保障等有關部門意見進行修訂。征收補償安置方案包括征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等內容。
土地征收補償安置方案經縣（市）人民政府批準后在擬征收土地所在鎮（街）、村（居）、村民小組范圍內公告，公告期為三十個工作日，并同步在縣（市）人民政府門戶網站上公開。征收補償安置公告應當同時載明辦理補償登記期間、異議反饋渠道等內容。
（五）組織聽證。
多數被征地農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，應當組織聽證。但新法對“多數”如何認定，聽證結果如何處理并沒有做出具體的規定。根據我省實施《國有土地上房屋征收與補償條例》辦法第十一條第二款規定：“因舊城區改建需要征收房屋，過半數被征收人認為征收補償方案不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》和本辦法規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。”并結合征收實踐，只要過半數被征收人認為征收補償方案不符合法律法規規定就應當舉行聽證會，并根據聽證會的情況修改方案。筆者認為，實踐操作中，集體土地征收中的聽證可以借鑒國有土地上房屋征收的做法，過半數以上被征地的農村集體經濟組織成員認為補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣（市）人民政府就應當組織聽證。具體操作上，由土地征收實施單位將符合聽證條件的項目，報縣（市）人民政府同意后協調有關部門組織實施聽證，并在聽證的7個工作日前通知當事人。涉及土地征收補償標準的，由縣自然資源局負責組織聽證；涉及房屋及其他建筑物、構筑物征收補償安置標準的，由住建局負責組織聽證；涉及被征地農民社會保障的，由人社局負責組織聽證。對聽證中提出的問題，可由相關組織聽證單位擬定聽證意見報縣（市）人民政府協調或修改。
（六）補償登記。
被征收人應當在征收補償安置公告規定期限內，持不動產權屬證明材料向土地征收實施單位辦理補償登記。被征收人未如期辦理征地補償登記手續的，土地征收實施單位應當書面通知或者張貼公告告知，公告內容應明確告知權屬、補償安置標準、補償安置結果等主要情況。
（七）簽訂征收補償安置協議。
土地征收實施單位根據征收補償安置方案與被征收人簽訂征收補償安置協議。對個別確實難以達成協議的，土地征收實施單位應向縣（市）人民政府如實說明情況及將采取何種措施保障其合法權益,報縣（市）人民政府作出征地補償安置決定。縣（市）人民政府應當依據征地補償安置方案和補償登記結果作出擬征地補償安置決定。
新法規定縣（市）人民政府在申請征收前，應確保個別未達成協議的被征收人的補償安置權益，但這里的個別未簽訂征收補償安置協議中的“個別”如何認定，法律法規并沒有明確規定。實務操作中，有的集體土地征收項目征地戶數多，有的集體土地征收項目征地戶數少，要根據項目的實際情況確定人數，而且應當以戶為單位作為基數，筆者傾向性認為應根據項目類別區分人數控制，如果純公益性質的基礎設施、學校等建設項目，這里的“個別”人數建議可以控制在集體土地征收項目范圍內總戶數的10%-15%，如果是成片開發項目，這里的“個別”人數建議可以控制在集體土地征收項目范圍內總戶數的5%-10%。
（八）申請征地及報批。
征地報批前期工作完成后，土地征收實施單位應當及時匯總并向自然資源局提供征地材料，自然資源局對土地征收實施單位提供的材料進行審查并出具審查報告，并擬訂農用地轉用和土地征收方案，經縣（市）人民政府審核同意后申請征地，并報有批準權的人民政府批準。
（九）發布土地征收公告。
征地申請獲批準后，縣（市）人民政府應當在收到征地批準文件之日起十日內發布土地征收公告，土地征收實施單位在征收土地所在鎮（街）、村（居）、村民小組范圍內張貼，并同步在縣（市）人民政府門戶網站上公開。土地征收公告內容包括土地征收批準文件、爭議解決方式、救濟途徑等相關事宜。
（十）補償安置。
縣（市）人民政府發布土地征收公告后，土地征收實施單位負責組織實施補償安置及交地工作，征地補償費可以委托鎮人民政府（街道辦事處）及農村集體經濟組織直接發放。
（十一）強制執行。
被征收人在規定的期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在規定的期限內又不騰退的，由縣（市）人民政府依法申請人民法院強制執行。但新法對于申請法院強制執行前需要履行什么程序以及什么時候申請強制執行并沒有做出具體規定。根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號）第二條規定，土地、房屋等征收征用補償協議屬于行政協議，因此，征收人與被征收人簽訂的土地房屋征收補償安置協議屬于行政協議，不屬于民事合同，不能依據民事訴訟法有關規定提起民事訴訟，請求法院判令被征收人履行協議，而是要根據以上司法解釋第二十四條規定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協議約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以作出要求其履行協議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協議內容具有可執行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執行。”申請人民法院進行非訴強制執行，筆者認為具體實務操作程序如下：
1.催告履行
由征收人作出并送達《關于催告履行土地房屋征收補償安置協議的通知》，要求被征收人在一定期限內（一般在15日-30日內）履行土地房屋征收補償安置協議約定內容。
2.作出決定
被征收人在催告期限內不履行的，征收人作出《關于責令被征收人履行土地房屋征收補償安置協議的決定》并到達給被征收人。
3.申請執行
被征收人在收到關于《責令被征收人履行土地房屋征收補償安置協議的決定》之日起60日內未提起行政復議或6個月內未提起行政訴訟，又不履行行政協議項下義務的，征收人應當自被征收人的法定起訴期限屆滿之日起3個月內向所在縣（市）人民法院申請強制執行。
4.強制執行
縣（市）人民法院裁定準予執行的，應當在五日內將裁定送達申請機關和被執行人。縣（市）人民法院裁定準予執行的，一般由縣（市）人民政府組織實施，也可以由縣（市）人民法院執行。
三、新法下集體土地征收存在的問題
新法對集體土地征收程序作出了較大的調整和完善，更加注重保障被征收人的知情權、參與權、表達權、監督權，筆者雖然對新法的變化及集體土地征收操作程序進行探析，但新法下的集體土地征收仍存在部分問題需要在進一步明確，主要問題如下：
（一）在公共利益審查方面，“成片開發”的定義和內涵是什么？
（二）土地現狀調查結果怎么確定？
（三）社會穩定風險評估由誰來委托，評估等級有幾級？什么等級可以實施征收？
（四）征收補償安置決定的法律效力是什么？征收人作出征地補償安置決定后是否需要保障被征收人司法訴權屆滿后方可申請土地征收？
（五）集體土地征收過程中的土地房屋爭議解決機制？
除了以上問題外，筆者認為，未來集體土地征收過程中將會遇到更多征收實際問題，這些問題需要進一步去研究、實踐和解決，相信未來立法或政策會在實踐和保障群眾利益基礎上進一步完善集體土地征收程序。