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2020-06-25 10:22:00
一、辨析形式主義的意義
形式主義，一向被視為黨和人民的大敵。毛澤東就明確指出，“形式主義是一種幼稚的、低級的、庸俗的不動(dòng)腦子的東西”。在新的歷史時(shí)期，習(xí)近平總書記更近一步強(qiáng)調(diào)“糾正‘四風(fēng)’不能止步”。在指導(dǎo)蘭考縣委常委班子“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”專題民主生活會(huì)時(shí)，總書記強(qiáng)調(diào)，改進(jìn)作風(fēng)“不能表面上熱熱鬧鬧，實(shí)際上用形式主義反對形式主義，影響活動(dòng)健康發(fā)展”。十八大之后，反對形式主義處于“置頂”狀態(tài)。中央政治局的“八項(xiàng)規(guī)定”中，第一項(xiàng)就是“切忌搞形式主義”。群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的主題圍繞著四風(fēng)展開。四風(fēng)之首，也是“形式主義”。
就黨內(nèi)法規(guī)而言，形式主義亦是重要概念。一年多來，黨中央針對形式主義先后專門下發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》和《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》（下稱“《2020通知》”）。另外，僅以2020年上半年為例，計(jì)有《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》《中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于在有效防控疫情的同時(shí)積極有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的指導(dǎo)意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》等多達(dá)6部黨中央出臺的黨內(nèi)法規(guī)和文件，使用了“形式主義”概念。
另外，中央紀(jì)委辦公廳還印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，全面啟動(dòng)集中整治形式主義、官僚主義工作。
但是，在因“四風(fēng)”違紀(jì)案件查處中，形式主義錯(cuò)誤的案例相對較少。這是因?yàn)椋覀冏鲆磺泄ぷ鞫夹枰鄳?yīng)的必要的形式,沒有形式,內(nèi)容就無所附著。這導(dǎo)致合理形式與形式主義難以界定，甚至容易導(dǎo)致以形式主義反對形式主義的弊端。所以，正確理解形式主義，對執(zhí)紀(jì)、守紀(jì)，有重要意義。
二、形式主義的表現(xiàn)形式
《紀(jì)律處分條例》第一百二十二條規(guī)定：有下列行為之一，造成嚴(yán)重不良影響，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分：（一）貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實(shí)的；（二）熱衷于搞輿論造勢、浮在表面的；（三）單純以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件，在實(shí)際工作中不見諸行動(dòng)的；（四）工作中有其他形式主義、官僚主義行為的。
可見，前面列舉的前三種情形均屬于形式主義（與官僚主義共同）的表現(xiàn)形式。在十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)公報(bào)指出，要“嚴(yán)肅查處空泛表態(tài)、應(yīng)景造勢、敷衍塞責(zé)、出工不出力等問題”，所針對的問題其實(shí)與《紀(jì)律處分條例》明示列舉的三種情形是相對應(yīng)的：
1.貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實(shí)的，也就是空泛表態(tài)。
以貴州省三都縣原縣委原書記梁嘉庚為例，他一方面將《脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝作戰(zhàn)圖》高掛辦公室墻上；另一方面，卻將工作重點(diǎn)放在與脫貧攻堅(jiān)工作無直接關(guān)系的綜合開發(fā)項(xiàng)目上，甚至對其對口幫扶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是漠不關(guān)心。所以，梁嘉庚2018年6月被開除黨籍、開除公職。
2.熱衷于搞輿論造勢、浮在表面的，也就是應(yīng)景造勢。
同樣是前面所舉梁嘉庚案例，他曾對媒體慷慨表態(tài)“帶領(lǐng)全國63%的水族人民脫貧就是天大的事”。然而，事實(shí)正好相反。借助媒體來誤導(dǎo)輿論，制造表面現(xiàn)象，試圖迷惑上級和群眾，也屬形式主義的典型表現(xiàn)。
3.單純以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件，在實(shí)際工作中不見諸行動(dòng)。
例如浙江省，2016年2月在全省范圍內(nèi)全面實(shí)施“困難殘疾人生活補(bǔ)貼”和“重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼”政策，并作了具體部署。但樂清市殘聯(lián)僅僅是發(fā)文要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施“兩補(bǔ)”的申報(bào)工作。結(jié)果，自愿申請對象補(bǔ)貼發(fā)放了，其他符合條件的對象卻未及時(shí)有效地進(jìn)行政策宣傳。享受到“兩補(bǔ)”的人員僅占符合政策條件人員的三分之一。在溫州市殘聯(lián)對樂清市“兩補(bǔ)”工作提出批評意見后，樂清市殘聯(lián)又把持有二代殘疾證的符合“兩補(bǔ)”的人員直接全部作為補(bǔ)貼對象，不把關(guān)，不執(zhí)行定期復(fù)核和一月一報(bào)，導(dǎo)致兩批“兩補(bǔ)”對象中有7人死亡后仍在享受補(bǔ)貼。所以，相關(guān)人員分別受到黨內(nèi)警告處分、誡勉談話處理。
《紀(jì)律處分條例》除以明示列舉式羅列了上述三種情形外，還設(shè)有兜底條款，即工作中有其他形式主義、官僚主義行為。結(jié)合紀(jì)委、監(jiān)委公布的案例，其他形式主義表現(xiàn)形式主要包括：1.重復(fù)會(huì)議和檢查；2.以下級“責(zé)任狀”為上級“免責(zé)單”；3.“可視范圍”工程；4.政府網(wǎng)站成為僵尸欄目；5.走秀式調(diào)研；6.照搬、照抄文件，乃至“材料出政績”或“材料美化”；7.片面追求數(shù)據(jù)和完成任務(wù)，漠視群眾疾苦、急功近利、脫離實(shí)際等。
三、形式主義與官僚主義的區(qū)別
就《紀(jì)律處分條例》第一百二十二條的立法技術(shù)看，形式主義和官僚主義是被納入同一條文中的。實(shí)踐中，二者也確實(shí)在很多情況下，都是互相聯(lián)系，共生共存，共同導(dǎo)致工作脫實(shí)向虛、循空蹈虛。這是多數(shù)中央領(lǐng)導(dǎo)講話和中央文件將形式主義與官僚主義并舉的出發(fā)點(diǎn)，也是《紀(jì)律處分條例》采用這種表述方法的深刻原因。不過，筆者認(rèn)為二者的區(qū)別仍應(yīng)予以甄別：
（1）主體不同：形式主義廣泛存在于從基層到頂層的各個(gè)階層，有普通黨員干部和群眾，也有領(lǐng)導(dǎo)干部；官僚主義顧名思義，限于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，尤以中、高級領(lǐng)導(dǎo)干部為多。
（2）表現(xiàn)不同：形式主義是本末倒置、徒有其表，割裂內(nèi)容與形式的統(tǒng)一，違背形式服務(wù)內(nèi)容的基本原理；官僚主義的根本特征是在其位不謀其政，不負(fù)責(zé)任。
（3）思想根源不同：形式主義源自功利主義和實(shí)用主義，希望以最少的“投入”換最大的“回報(bào)”；官僚主義則源自官本位思想，脫離實(shí)際、脫離群眾，并形成扭曲的權(quán)力觀。
四、形式主義與其他違紀(jì)行為的競合
如前所述，形式主義表現(xiàn)為割裂內(nèi)容與形式的統(tǒng)一。更近一步說，就是用合規(guī)守紀(jì)的形式，來掩蓋違紀(jì)行為，掩蓋背離黨章對黨員或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要求的內(nèi)容。這就決定形式主義與其他違紀(jì)行為緊密聯(lián)系。筆者略作整理，有以下幾類：
1.違反政治紀(jì)律行為與形式主義
在重大原則問題上不同黨中央保持一致且有實(shí)際言論、行為或者造成不良后果，就內(nèi)容而言，違反《紀(jì)律處分條例》第四十四條；不履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任或者履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任不力，給黨組織造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重不良影響，違反《紀(jì)律處分條例》第六十七條；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩等錯(cuò)誤思想和行為不報(bào)告、不抵制、不斗爭，放任不管，搞無原則一團(tuán)和氣，造成不良影響，違反《紀(jì)律處分條例》第六十八條。
具有這些違反政治紀(jì)律行為的同時(shí)，以空泛表態(tài)、向上級報(bào)告或向下級傳達(dá)卻無實(shí)質(zhì)內(nèi)容和舉措等方式加以掩蓋、偽裝的，同時(shí)也具備形式主義錯(cuò)誤的特征。備受世人矚目的“秦嶺違建別墅案”在被認(rèn)定違反政治紀(jì)律的同時(shí)，也被列入形式主義、官僚主義典型案例的原因正在于此。
2.違反組織紀(jì)律行為與形式主義
在組織紀(jì)律方面，如果個(gè)人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng)、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額資金使用等“三重一大”事項(xiàng)，卻在形式上走“過會(huì)”程序，以達(dá)到規(guī)避集體決策、決定，違反了民主集中制原則，更有甚者，借集體決策名義集體違規(guī)的，違反《紀(jì)律處分條例》第七十條，也犯了形式主義的錯(cuò)誤。
在政治紀(jì)律之外，下級黨組織拒不執(zhí)行或者擅自改變上級黨組織決定的而又以某種形式來掩飾的，也屬于兼有形式主義錯(cuò)誤和《紀(jì)律處分條例》第七十一條所規(guī)定的組織紀(jì)律錯(cuò)誤。
3.違反群眾紀(jì)律行為與形式主義
違反群眾紀(jì)律行為與形式主義的競合，是各種形式主義中最為普遍的現(xiàn)象。主要有分為兩類：
其一是《紀(jì)律處分條例》第一百一十六條所規(guī)定的不作為、亂作為，損害群眾利益的情形：（一）對涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問題依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決，庸懶無為、效率低下，造成不良影響的；（二）對符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，損害黨群、干群關(guān)系的；（三）對待群眾態(tài)度惡劣、簡單粗暴，造成不良影響的；（四）弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益的。例如在推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，莎車縣水利局水政監(jiān)察大隊(duì)大隊(duì)長、駐塔尕其鄉(xiāng)巴格麥勒村“訪惠聚”工作隊(duì)隊(duì)長塔尕其鄉(xiāng)巴格麥勒村為完成工作任務(wù)，無視群眾困難，冷硬強(qiáng)推、攤派任務(wù)，個(gè)別非貧困戶甚至因改造庭院“致貧”。所以，他被給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。
其二是《紀(jì)律處分條例》第一百一十七條規(guī)定的盲目舉債、鋪攤子、上項(xiàng)目，搞勞民傷財(cái)?shù)?ldquo;形象工程”、“政績工程”，致使國家、集體或者群眾財(cái)產(chǎn)和利益遭受較大損失。以國家級貧困縣湖南省汝城縣為例，其不認(rèn)真落實(shí)黨中央關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大決策部署，反而大規(guī)模舉債修建“形象工程”“政績工程”，致使2015年至2017年綜合債務(wù)率逐年攀升，高企不下，用在培植財(cái)源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)不足6%。這就屬于形式主義與《紀(jì)律處分條例》第一百一十七條競合。又如，“廁所革命”本意是讓農(nóng)村的民眾用上衛(wèi)生廁所，是最貼心的精準(zhǔn)扶貧。被新華社點(diǎn)名的山西省婁煩縣，無圍墻、無頂棚、裸露在外的蹲便器隨處可見，為追求數(shù)字好看而造廁所。更有甚者，下轄的鳳凰村全村常住戶數(shù)不超過三十，卻修建了八九十個(gè)蹲坑，戶均四五個(gè)。這是極為典型的形式主義錯(cuò)誤。
4.違反工作紀(jì)律行為與形式主義
如果工作中不負(fù)責(zé)任或者疏于管理，貫徹執(zhí)行、檢查督促落實(shí)上級決策部署不力，給黨、國家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大損失的，違反了《紀(jì)律處分條例》第一百二十一條，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念不力，對職責(zé)范圍內(nèi)的問題失察失責(zé)，造成較大損失或者重大損失的，還要從重或者加重處分。在各級黨委全面加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的情況下，這種不負(fù)責(zé)任和疏于管理往往伴隨著形式主義，以達(dá)到粉飾的目的。
同樣，在上級檢查、視察工作或者向上級匯報(bào)、報(bào)告工作時(shí)對應(yīng)當(dāng)報(bào)告的事項(xiàng)不報(bào)告或者不如實(shí)報(bào)告，違反《紀(jì)律處分條例》第一百二十五條。但是，形式上的報(bào)告往往還是有的，只不過避重就輕、巧于掩飾而已。所以，此類錯(cuò)誤與形式主義伴生，幾乎是不可避免的。
那么，出現(xiàn)形式主義與其他違紀(jì)行為競合如何處理呢？根據(jù)《紀(jì)律處分條例》第二十四條，一個(gè)違紀(jì)行為同時(shí)觸犯本條例兩個(gè)以上（含兩個(gè)）條款的，依照處分較重的條款定性處理。一個(gè)條款規(guī)定的違紀(jì)構(gòu)成要件全部包含在另一個(gè)條款規(guī)定的違紀(jì)構(gòu)成要件中，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。所以，執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)具體情形，首先分析是否兩條款違紀(jì)要件是否構(gòu)成包含關(guān)系。構(gòu)成的話，按特別規(guī)定處理。相對其他違紀(jì)行為，如果同時(shí)具備形式主義特征，形式主義相對屬于一般性規(guī)定。
結(jié)語
就查擺和糾正形式主義問題，習(xí)近平總書記曾作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上”。因此，我們通過深入學(xué)習(xí)，從黨內(nèi)法規(guī)角度加強(qiáng)對形式主義的辨析，提高這方面的認(rèn)識。