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2020-07-01 11:17:00
一、如何理解《<最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定>的理解與適用》（以下簡稱“《理解與適用》”）提及的“司法解釋進一步規范了群眾訴求表達、利益協調、權益保障機制，進一步了完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，進一步了豐富訴源治理機制的內涵和實踐”
此點主要說明行政負責人出庭制度在行政糾紛解決和相對人權益保障中兩方面的作用。在行政糾紛解決方面，行政糾紛解決不僅包括個案審理終結，還包括解決雙方當事人的實質性糾紛。行政負責人出庭制度的糾紛化解作用可體現于以下二點。其一，行政機關負責人出庭應訴的行為向行政相對人發出了愿意調解、愿意解決矛盾的誠意，為行政爭議的實質性化解提供了前提條件。其二，從行政機關角度來看，該制度可以讓當事人進行面對面的交流，減少溝通內容在傳達過程中的誤傳，進一步了解行政相對人的訴求。從行政相對人來看，自己的訴求能被行政機關重視并充分的表達，有利于糾紛化解。
在保障相對人權益方面，《行政訴訟法》第八條規定當事人在訴訟中的法律地位平等，但由于行政訴訟的特殊性，行政機關與行政相對人之間一直處于管理與被管理的關系。行政機關負責人出庭應訴制度能夠淡化行政機關的權威，維護當事人之間的平等地位。
二、行政機關負責人出庭應訴的范圍
根據《負責人出庭應訴規定》第一條，應出庭的行政機關負責人包括被訴行政機關、內設機構、派出機構或者其他組織的負責人。
（1）行政機關，是指依法組建并賦予行政管理職能，具有獨立承擔法律責任能力，以自己的名義作出行政行為的行政機關。
（2）內設機構，內設機構指一個部門內部設立的組織機構。內設機構一般不能單獨以自身的名義對外行使職權，只能通過所從屬的機構并以該機構的名義來行使所承擔的部分職權。本解釋規定的內設機構是指可依法律法規的相關規定在某些方面獨立行使職權的內設機構，比如，市場監管總局內設反壟斷局，該局能夠獨立行使反壟斷執法職權。
（3）派出機關，根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條，是指省、自治區、縣、自治縣、市轄區、不設區的市的人民政府經批準設立的機關。
（4）其他組織，主要是指經法律、法規或者規章授權行使行政職權的情況。
三、《負責人出庭應訴規定》第一條第三款：“應當追加為被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份參加訴訟的行政機關”的具體情形是什么
根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十六條第二款規定：“應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟，但行政復議機關作共同被告的除外。”因此，此款所指應當追加的情況主要為《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第四款規定的“兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告”的情況。
根據《負責人出庭應訴規定》第二條第一款規定，行政機關負責人及相應的工作人員的范圍對以下兩個方面進行細化規定：其一，為了進一步推進負責人出庭應訴工作，適度擴大負責人范圍。在《行訴解釋》的基礎上，增加了參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人。其二，是確保符合法定要求的負責人或者相應的工作人員出庭應訴。即出庭應訴的負責人應當分管或者參與分管被訴行政行為實施工作。同時，明確規定相應的工作人員限于被訴行政機關中具體行使行政職權的工作人員。因此，應當出庭應訴的行政機關負責人應當是與被訴具體行政行為相關的行政負責人，該款規定的負責人均應以此為前提條件。
五、《負責人出庭應訴規定》的第九條和第十條提及“延期開庭”和“工作人員”的相關事宜，并未直接對《行政訴訟法》第三條第三款“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”中的“負責人不能出庭，而委托工作人員出庭”做出明確的銜接。結合第四條“通知出庭情形”和第九條“正當理由不能出庭”理解，是否依然存在“非必須負責人出庭或有正當理由不能出庭，可委托工作人員單獨出庭”的適用情形
《負責人出庭應訴規定》的第九條和第十條并未對《行政訴訟法》第三條第三款規定的：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”作出明確的銜接，在《行政訴訟法》(2017修正案）現行有效且《負責人出庭應訴規定》未明確規定的情況下，應訴行政機關可以在《負責人出庭應訴規定》第四條規定的行政機關負責人“應當出庭和可以出庭”的情形外，繼續適用《行政訴訟法》第三條第三款的規定，即被訴行政機關負責人不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。
六、《負責人出庭應訴規定》第四條第一款規定人民法院應當通知行政機關負責人出庭應訴的情況，第二款規定人民法院可以通知行政機關負責人出庭應訴的情況，是否還存在行政機關負責人非必要出庭的情況
根據《行政訴訟法》第三條第三款：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”因此，被訴行政機關負責人出庭是應當履行的義務，只有存在不能出庭的情況下才不需要出庭。《負責人出庭應訴規定》第八條規定了被訴行政機關負責人不能出庭的四種情況。應注意，此情況下根據《負責人出庭應訴規定》及行政訴訟法解釋的相關規定，行政機關負責人應當提交相關證明材料，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可，同時未延期開庭審理的，應委托行政機關相應的工作人員出庭。
七、行政機關負責人出庭與律師作為代理人出庭的區別
最高人民法院行政審判庭在《理解與適用》中寫道，行政糾紛不是普通的法律糾紛，而是官民糾紛。過去的行政訴訟法參照民事訴訟法的代理制度，只要行政機關代理人出庭應訴就符合法律規定。但是，代理人在訴訟過程中，對于法律問題比較熟悉，而對于行政執法狀況不熟悉，對于老百姓提出的和解意愿也無法表態，使得庭審效果和解決糾紛的效果大打折扣。實踐證明，行政機關負責人出庭應訴制度，符合中國官民平等的樸素觀念，有效紓解了官民的對立情緒，實質化解了大量的行政糾紛。因此，行政機關負責人與律師作為行政機關代理人出庭的區別在于，行政機關負責人對行政執法的狀況更為熟悉，可以針對行政訴訟相對人的和解意愿及時表態，增強庭審的效果、及時解決糾紛。
八、行政機關負責人不出庭對案件審理結果的影響
《負責人出庭應訴規定》第十二條列舉了五項不履行負責人出庭應訴義務的具體情形，針對這五類情形，人民法院應當向監察機關、被訴行政機關的上一級行政機關提出司法建議，且人民法院應當記錄在案并在裁判文書中載明。《負責人出庭應訴規定》并未規定行政機關負責人不出庭對案件審理結果帶來的負面影響或否定性評價，但人民法院提出司法建議及記錄在案、在裁判文書中載明等處理措施，從某種程度上也能對行政機關帶來約束。
九、行政機關負責人應出庭無正當理由未出庭，有哪些法律和紀律后果與責任
依據《公職人員政務處分法》第三十九條：“有下列行為之一，造成不良后果或者影響的，予以警告、記過或者記大過；情節較重的，予以降級或者撤職；情節嚴重的，予以開除：（二）不履行或者不正確履行職責，玩忽職守，貽誤工作的。”《公務員法》第五十九條：“公務員應當遵紀守法，不得有下列行為：（四）不擔當，不作為，玩忽職守，貽誤工作；（十八）違紀違法的其他行為”。第六十一條：“公務員因違紀違法應當承擔紀律責任的，依照本法給予處分或者由監察機關依法給予政務處分；違紀違法行為情節輕微，經批評教育后改正的，可以免予處分。對同一違紀違法行為，監察機關已經作出政務處分決定的，公務員所在機關不再給予處分”。以及《中國共產黨紀律處分條例（2018修訂）》第七條：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規，違反國家法律法規，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究。”行政機關應出庭無正當理由未出庭的，直接違反了《負責人出庭應訴規定》的相關規定，屬于不作為，依據《公職人員政務處分法》《公務員法》和《中國共產黨紀律處分條例》的相關規定，應當給予紀律處理或者政務處分，造成不良后果或者影響的，予以警告、記過或者記大過；情節較重的，予以降級或者撤職；情節嚴重的，予以開除。
十、《負責人出庭應訴規定》第十一條、第十二條的理解與適用
（1）在庭審中，行政機關負責人與訴訟代理人應如何分工與配合，負責人出庭是否免除或剝奪了訴訟代理人在訴訟中的相關權利和義務，如何與訴訟代理人的工作職責相銜接
《負責人出庭應訴規定》對行政機關負責人出庭應訴做出了下述具體規定：
第一，在庭審過程中，負責人要積極發言，參與涉案行政爭議的實質性化解。例如，《負責人出庭應訴規定》規定，人民法院在庭審中要求行政機關負責人就有關問題進行解釋或者說明，明確要求行政機關負責人出庭應訴的，應當就實質性解決行政爭議發表意見等等。第二，行政機關負責人或者行政機關委托的相應工作人員在庭審過程中應當就案件情況進行陳述、答辯、提交證據、辯論、發表最后意見，對所依據的規范性文件進行解釋說明等。以上要求，都促使行政機關負責人和相應的工作人員在出庭之前做好相關應訴準備工作，有助于妥善地化解糾紛。
因此，在法院的要求下，行政機關負責人應就有關問題進行解釋或者說明，在庭審過程中應當就案件情況進行陳述、答辯、提交證據、辯論、發表最后意見，對所依據的規范性文件進行解釋說明，即《負責人出庭應訴規定》實施后，行政機關負責人不得“出庭不出聲”，應當就實質性解決行政爭議發表意見，充分發揮負責人的決策作用，推動行政爭議的實質性化解。
我們認為，《負責人出庭應訴規定》實施后，行政機關負責人與代理律師均可以參與庭審中“陳述、答辯、提交證據、辯論、發表最后意見”的全過程，庭審發言，應以代理律師為主，行政機關負責人為輔。涉及法律適用、答辯、辯論等法律專業的環節應由代理律師主要負責，涉及行政爭議事項的解釋或說明應由行政機關負責人主要負責。行政機關負責人與代理律師最重要的差別，行政機關負責人可以對行政訴訟相對人的和解意愿及時表態。可以充分發揮負責人的決策作用，推動行政爭議的實質性化解，確保“出庭又出聲”。
（2）《負責人出庭應訴規定》第十二條第（五）項的規定，是否可以理解為負責人或工作人員的庭上義務是依據法院庭審的要求進行的，而非必須的程序，且非原告可以要求的程序
《負責人出庭應訴規定》第十二條第（五）項是對人民法院向監察機關、被訴行政機關的上一級行政機關提出司法建議的具體情形，不是對行政機關負責人庭上義務的具體要求。行政機關負責人的庭上義務應當適用《負責人出庭應訴規定》第十一條的規定，即應當就案件情況進行陳述、答辯、提交證據、辯論、發表最后意見，對所依據的規范性文件進行解釋說明，應當就實質性解決行政爭議發表意見。因此，行政機關負責人的庭上義務是必須的程序，不因原告或法庭的要求而可以不予履行。
十一、依據相關證據規則，行政機關負責人在庭審中的發言如何把握度
法庭調查是人民法院審理案件,查明案件事實的中心環節和必要程序,也是決定案件勝負的關鍵階段。行政機關負責人對這一階段的發言要有充分準備。法庭調查發言提綱主要針對法庭上審判人員的詢問而準備。考慮問題要全面,力爭做到法庭上能有問必答,且流利圓滿。由于案件的性質和內容不同,每個案件審判人員詢問的方式和問話不可能一樣,但必須問到的內容基本是一致的。因此,行政機關負責人在把握庭審發言的度時，可以準備法庭調查發言提綱,根據原告起訴狀中所涉及到的內容,找出庭審的爭議焦點,并設想出原告在法庭上可能提出的問題。
十二、《負責人出庭應訴規定》第八條規定的“（一）不可抗力；（二）意外事件”兩種突發情形，如何提前提交申請并經審查
針對不可抗力，意外事件等正當事由，《負責人出庭應訴規定》第九條明確，行政機關負責人有正當理由不能出庭的，應當提交相關證明材料，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。人民法院應當對行政機關負責人不能出庭的理由以及證明材料進行審查。行政機關負責人有正當理由不能出庭，行政機關申請延期開庭審理的，人民法院可以準許；人民法院也可以依職權決定延期開庭審理。《負責人出庭應訴規定》并未規定庭前亦或開庭時提交相關證明材料，因此，不可抗力，意外事件等正當事由發生時，及時提交相關證明材料或延期開庭審理的，人民法院在審查完相關材料后，可以準許。
注釋：
[I]黃永維、梁鳳云、章文英，最高人民法院行政審判庭，《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》的理解與適用。
[II]黃永維、梁鳳云、章文英，最高人民法院行政審判庭，《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》的理解與適用。
[III] 《負責人出庭應訴規定》第九條第三款規定：“行政機關負責人有正當理由不能出庭，行政機關申請延期開庭審理的，人民法院可以準許；人民法院也可以依職權決定延期開庭審理”，第十條規定：“行政訴訟法第三條第三款規定的相應的工作人員，是指被訴行政機關中具體行使行政職權的工作人員。行政機關委托行使行政職權的組織或者下級行政機關的工作人員，可以視為行政機關相應的工作人員。”
[IV]《負責人出庭應訴規定》第十二條：“行政機關負責人未出庭應訴，且未說明理由或者理由不成立的；行政機關有正當理由申請延期開庭審理，人民法院準許后再次開庭審理時行政機關負責人仍未能出庭應訴，且無正當理由的；行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭應訴的；行政機關負責人未經法庭許可中途退庭的；人民法院在庭審中要求行政機關負責人就有關問題進行解釋或者說明，行政機關負責人拒絕解釋或者說明，導致庭審無法進行的”。
[V]最高人民法院行政庭負責人，就《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》答記者問。