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2020-07-07 10:11:00
引言
我國商貿、文化、科技、教育等領域的國際交流與合作深化，黨員干部因公出國(境)的情況日益增多。個別黨員干部將公款出國（境）當成了福利，甚至不惜采取違規方式和手段，以達到用公款出國(境)的目的，諸如強求國（境）外人員、團體、機構出具假邀請信、假通知書或假證明等虛假材料邀訪；編造考察項目騙取出國(境)批件；強占應屬別人的公款出國(境)名額。根據中央紀委國家監委網站消息，2019年3月份全國共查處公款出國（境）旅游問題7起，9人受到處理，5人受到黨紀政務處分。對這一熱點問題，筆者嘗試從黨內法規角度予以辨析。
一、規則演進
早在1997年，中共中央、國務院就下發《關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》(中發[1997]13號，下稱“《若干規定》”)。其中第八條規定：嚴格管理公費出國(境)。嚴禁借考察、學習、培訓、研討、招商、參展等名義用公款變相出國(境)旅游，不準違反規定跨地區、跨部門組織出國(境)活動，不得以任何理由擅自增加訪問國家、繞道或延長在國(境)外停留時間。黨政機關要嚴格控制領導干部出訪，一般性考察和沒有明確目的及實質內容的出國(境)活動要堅決制止。地方黨政機關的領導干部一般不得單獨組團出國(境)進行立法、司法、財稅等領域的考察和交流。黨政機關的省(部)級領導干部，未經黨中央或國務院批準，不得在國(境)外主持和參加經貿洽談會、展銷會、招商會等經貿活動，不得出國(境)進行股票發行的推介活動，不得參加企業事業單位團組出國(境)。
該規定主要是著眼于不合理的出國(境)活動浪費公款，從奢侈浪費的角度，對此類活動加以限制。對強求國（境）外人員、固體、機構出具假邀請信、假通知書或假證明等虛假材料邀訪；強占應屬別人的公款出國(境)名額等行為，《若干規定》還缺乏更具有針對性的規定。
2003年制定的《中國共產黨紀律處分條例》（下稱“2003年《紀律處分條例》”）第六十八條規定，以不正當方式謀求本人或者其他人用公款出國（境），情節較輕的，給予警告處分；情節較重的，給予嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務處分。這是黨內法規首次以條例的形式，對違紀公款出國作出專門規定，具有重要的意義。不過，該條并未對具體情形作出規定。這個空白，由2010年中紀委下發的《用公款出國(境)旅游及相關違紀行為適用<中國共產黨紀律處分條例)若干問題的解釋》(中紀發[2010]27號，下稱“27號《解釋》”)加以填補。27號《解釋》規定了十二種具體違紀行為，同時對每一種情形所應適用的《紀律處分條例》具體條款，進行了明確指引，為整治違紀行為，正確執紀提供了依據。這也使大家明確，公款出國（境）能適用的黨內法規，遠不止《紀律處分條例》第六十八條。所以，27號《解釋》與《紀律處分條例》構成了有機整體。
同年，監察部、人力資源社會保障部配合中紀委的27號《解釋》，也出臺了《用公款出國(境)旅游及相關違紀行為處分規定》(第23號令)。對比兩個文件，對不正當謀求公款出國（境）違紀行為的規定基本一致，僅兜底性條款略有區別。27號《解釋》表述為“其他以不正當方式謀求本人或者他人用公款出國(境)的”，而23令表述為“其他違反因公出國(境)審核審批管理規定的”。前者強調實質性條件，即“以不正當方式”，后者更重視與審核審批管理規定的銜接。
2015年修訂《紀律處分條例》，第九十八條對以考察、學習、培訓、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(境)旅游作出規定，并進一步規定，不僅直接責任者接受處分；領導責任者也應接受處分。2018年的修訂延續了這種規定，見第一百零五條。
二、公款出國（境）違紀情形
1.公款出國（境）旅游
用公款旅游或者以考察、學習、培訓、研討、招商、參展等名義用公款出國（境）旅游。該情形是定性為揮霍浪費公共財產，而適用2003年《中國共產黨紀律處分條例》第七十八條。但是，2015年和2018年修訂《紀律處分條例》時將這種情形從揮霍浪費違紀行為中單列出來，處分對象擴大到直接責任者和領導責任者。
以中紀委通報案件為例，甘肅省張掖市教育局以參觀學習為名組織赴香港、澳門旅游，花費公款9.8萬元，就屬于這種情況。所以，該局局長鄭生新、局校產管理辦公室副主任王維剛受到黨內警告處分，副局長蘭英文受到黨內嚴重警告處分，相關人員退繳有關費用。
2.弄虛作假的方式謀求本人或者他人用公款出國（境）
此類行為包括了虛報出國（境）公務，也包括購買、偽造邀請函或者編造虛假日程，還有偽造個人身份、資料等形式，安排與出國（境）公務無關人員出國（境）。根據27號《解釋》，上述行為按2003《紀律處分條例》第六十八條處理，也就是以不正當方式謀求公款出國（境）。經修改，目前《紀律處分條例》的相關條文在第一百三十條。
3.規避監管，謀求本人或者他人用公款出國（境）
此類行為主要有兩種表現形式：一是避開主管部門委托非主管部門辦理因公出國（境）審核審批手續；一是違反因公出國（境）管理規定，將一個團組拆分為若干團組報批或者審核審批。二者目的都是逃避黨政機關對黨員公款出國（境）的監管措施。此類行為，同樣屬于以不正當方式謀求公款出國（境），故與弄虛作假適用的條文相同。
4.組織公款出國（境）營利
以營利為目的，組織跨地區、跨部門團組用公款出國（境）被定性為違規從事營利活動。根據27號《解釋》指引，適用《紀律處分條例》第七十七條。該條列舉了四種違紀營利活動外，設有兜底條款“有其他違反有關規定從事營利活動行為的”。這為適用于組織跨地區、跨部門團組用公款出國（境）達到營利目的的違紀行為，留下了空間。該條文在現在的《紀律處分條例》中，是第九十四條。
5、出國（境）后的活動超越公務活動需要
前述四種情形，都是在沒有實際公務的情況下謀求或組織出國（境）。相比之下，這種情形略有特殊。出國（境）本身確屬實際公務需要，但具體行程卻不完全按照公務需求來安排，可以在時間上表現為延長停留時間，也可以在空間上表現為繞道。
中紀委公布案例中，江漢大學商學院借出國培訓之機繞道赴美國夏威夷旅游，花費公款8.3萬元。該院院長梁東受到黨內警告、行政警告處分，被免去商學院院長職務。此外，2018年1月29日至2月4日，江蘇省某中級人民法院宣傳處處長趙某等5人赴美國開展專題學習交流。其間，趙某等人擅自決定，隨當地旅行社前往紐約、華盛頓、舊金山等地多處景點參觀游覽。參觀游覽產生的交通、景點門票等相關費用，其中應由趙某個人承擔的費用9927元，均在此次因公出國經費中支出。趙某受到黨內嚴重警告處分，退賠應由個人承擔的旅游費用；其他相關責任人受到相應處理。
從27號《解釋》規定看，構成本條所規定情形，有兩個要件：一是程序上，出國（境）人員未經批準的，出國（境）人員承擔責任；另一個是結果必須造成不良影響或者經濟損失，也即理論上屬于“結果犯”——行為必須造成違紀構成要件所預定的不良結果。這與前四種違紀情形有行為即符合構成要件有所不同。
27號《解釋》規定，本條情形是依照2003年《紀律處分條例》第六十九條的規定處理。第六十九條的具體規定為“臨時出國（境）團（組）或者人員中的黨員，擅自延長在國（境）外期限，或者擅自變更路線，造成不良影響或者經濟損失的，對主要責任者，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務處分”。對比解釋和該條所針對的違紀情形，我們發現27號《解釋》適用的情形更廣：范圍上，沒有臨時性出國（境）的限制；違紀主體上包括出國（境）人員，而不限于主要責任者。所以，27號《解釋》是對2003年《紀律處分條例》第六十九條做了擴大解釋。現行《紀律處分條例》是規定于第一百三十一條，同時將2003年《紀律處分條例》第六十九條的違紀主體從“主要責任者”，細化為“直接責任者和領導責任者”。
此種違紀，存在著行為轉化的問題。對出國（境）審批時，往往是具有實際公務的，在出國（境）后的活動又脫離了實際公務，從而轉變為違紀。所以，該違紀行為認定的界限問題尤其重要。因工作需要，包括工作需要臨時性變化、增加，或者天氣、戰爭、管制、罷工等意外情況，確實需要延長期限或者變更路線，不構成違紀。有時候，出境人員甚至來不及請示。由于這種活動變化是與實際公務需要相匹配的，也不應認定違紀。但是，相關人員應當在事后及時以書面報告形式向派出單位和審核審批管理部門作出說明，并配合查證。
綜上所述，公款出國（境）的違紀行為表現形式多種多樣。但是，我們從27號《解釋》對公款出國（境）旅游行為的定義看，區分是否違紀的界限在于是否具有實質性公務，是否使用公款。這有助于我們更好地把握各種相關違紀情形
三、對公款出國（境）監管不力的違紀情形
27號《解釋》對違紀公款出國（境）監管不力，也有著較為詳細的規定。大體上有三種情況：
1.派出和審核審批失職瀆職
中紀委公布案例中，廣西壯族自治區南寧市第一職業技術學校借出國培訓考察之機，先后4次組織赴新加坡、澳大利亞、德國旅游，花費公款153.5萬元，該校校長、黨總支副書記鄭翠瓊和黨總支書記、副校長譚漢懷受到撤銷黨內職務、行政撤職處分。
因公出國（境）派出單位和審核審批管理部門濫用職權或者玩忽職守，致使發生用公款出國（境）旅游行為，造成較大損失的，被定性為瀆職行為，也就是黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員，在工作中不履行或者不正確履行職責，給黨、國家和人民利益以及公共財產造成較大損失，依照2003年《紀律處分條例》第一百二十七條的規定處理；現行《紀律處分條例》中，該行為屬于違反工作紀律的行為，適用的是第一百三十三條“在黨的紀律檢查、組織、宣傳、統一戰線工作以及機關工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責，造成損失或者不良影響的，應當視具體情節給予警告直至開除黨籍處分”。
須要特別說明的是，就該行為是否造成較大損失，27號《解釋》是加以區分的：造成較大損失，適用第一百二十七條；如未造成較大損失，但給本地區、本單位造成嚴重不良影響的，依照2003《紀律處分條例》第一百三十九條的規定處理。
該條具體條文為“對因工作失職、瀆職，所造成的后果雖不夠較大損失的標準，但給本地區、本單位造成嚴重不良影響的直接責任者，以及所造成的后果雖不夠重大損失的標準，但給本地區、本單位造成嚴重不良影響的主要領導責任者，根據損失的數額及影響程度，給予警告、嚴重警告或者撤銷黨內職務處分”。
需要說明的是，現行《紀律處分條例》第一百三十三條中，造成損失或不良影響都是適用該條的充分條件，不再區分是否構成較大損失。
2.對本地區、本部門、本系統、本單位發生的用公款出國（境）監管失職瀆職
旅游行為不制止、不查處，造成較大損失。這種情形是對前種違紀公款出國（境）監管不力的補充。也就是說，派出單位和審核審批管理部門所在的地區、部門、系統、單位也將因前者的違紀，而承擔相應責任。這種責任，與前種行為類似，目前也是適用《紀律處分條例》第一百三十三條。可見，黨中央對整治此類違紀行為決心之大。
3.擅自批準或者同意出國（境）后的活動超越公務活動需要
派出單位和審核審批管理部門不僅對是否出國（境）應當嚴格審批，對相關人員出國后，延長在國（境）外停留時間，繞道安排行程也應當嚴格決定是否批準或者同意，否則也應承擔責任。其適用的條文與出國（境）后的活動超越公務活動需要的違紀行為完全相同，不再贅述。
四、主體責任
在中紀委公布案例中，有一則需要我們特別關注。
根據與外方簽訂的互訪協議，某局于2014年至2015年間七次由外事辦公室組織、安排赴國外“考察訪問”，既無明確公務目的，也無實質性的任務安排，以觀光游覽為主，相關費用由該局用公款支付。作為單位一把手的張某負責審批，但其本人未出國。出國團組人數、出訪時間等均違反規定，在外期間還多次出現部分團組成員在賭場賭博等違規違紀行為。
由于案涉出國（境）行為，系履行與外方簽訂的互訪協議，并非自行組織，張某本身也未參與出國團組，或從事具體組織工作，難以認定為“組織者”或“參與者”。但是，張某系本單位黨政一把手，因此也是因公出國管理工作第一責任人。所以，其批準行為是按“履行全面從嚴治黨主體責任不力，違反中央八項規定精神，違規審批本單位人員變相公款出國旅游”加以認定的。該行為如依據2003年《紀律處分條例》，應定性為“在黨風廉政建設方面不負責任”，適用第一百二十八條第一款第四項的規定。如果行為發生在或持續到2016年1月1日以后，應依據2015年修訂、2016年起施行的《紀律處分條例》第一百一十四條，屬于黨組織不履行全面從嚴治黨主體責任或者履行全面從嚴治黨主體責任不力。現行《紀律處分條例》是第六十七條。
結語
對違紀公款出國，黨內法規的規定對出國人員、派出單位、審批審核部門、單位黨政負責人全覆蓋、無死角，體現了黨中央整治該違紀行為的決心。
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