引言
所謂“立項(xiàng)”，是項(xiàng)目單位根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家和地方中長(zhǎng)期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)力布局、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、所在地的內(nèi)外部條件，提出擬建項(xiàng)目框架性的總體設(shè)想，以及圍繞該設(shè)想進(jìn)行的審批、核準(zhǔn)或者備案。立項(xiàng)工作，是整個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程的起點(diǎn)。它決定了項(xiàng)目是否有必要實(shí)施，如果有必要實(shí)施，關(guān)鍵性指標(biāo)是什么。所以，立項(xiàng)是整個(gè)工程建設(shè)的基礎(chǔ)與核心。
圍繞著這個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，存在不少違紀(jì)。所以，筆者結(jié)合《紀(jì)律處分條例》，以及中紀(jì)委于2010年5月7日發(fā)布的《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用<中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>若干問(wèn)題的解釋》（下稱(chēng)“《解釋》”），梳理下這個(gè)環(huán)節(jié)的違紀(jì)情形。
一、未立項(xiàng)、先施工
這種違紀(jì)形態(tài)包含兩種具體情況：一是要求有關(guān)部門(mén)允許未經(jīng)審批、核準(zhǔn)或者備案的工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)；二是要求建設(shè)單位對(duì)未經(jīng)審批、核準(zhǔn)或者備案的工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)。
立項(xiàng)手續(xù)，開(kāi)始于可行性研究后制定項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告或項(xiàng)目建議書(shū)。在提交報(bào)告后，政府投資主管部門(mén)如何審批，具體規(guī)定幾經(jīng)變遷，經(jīng)歷了從單純審批模式，到審批、核準(zhǔn)與備案并存。目前，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，應(yīng)遵守《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）。該條例第九條規(guī)定，政府項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批。企業(yè)投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，包括企業(yè)使用自己籌措資金的項(xiàng)目，以及使用自己籌措的資金并申請(qǐng)使用政府投資補(bǔ)助或貸款貼息等的項(xiàng)目在立項(xiàng)，執(zhí)行的是2017年4月8日起施行的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第2號(hào)）。對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目，實(shí)行核準(zhǔn)管理。其他項(xiàng)目實(shí)行備案管理。
如果項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告或建議書(shū)沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批、核準(zhǔn)與備案，甚至都還沒(méi)有制作或提交，工程建設(shè)項(xiàng)目是不允許進(jìn)行建設(shè)的。
但是，有些地方政府打著深化行政審批制度改革、提高行政審批效率和服務(wù)效能的旗號(hào)，搞工程建設(shè)項(xiàng)目的“容缺上馬”，甚至專(zhuān)門(mén)下發(fā)文件，要求全面推行。對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)，更是片面追求速度，加速開(kāi)工建設(shè)。
“容缺上馬”項(xiàng)目違反《行政許可法》和其他法律行政法規(guī)。地方政府及其工作部門(mén)為“容缺上馬”而頒布的各種紅頭文件，構(gòu)成了法律規(guī)定之外的另一套規(guī)則體系，給國(guó)家行政審批領(lǐng)域的工作人為造成混亂。這種置國(guó)家現(xiàn)行有效的法律法規(guī)明文規(guī)定于不顧的變相“創(chuàng)新”造成的后果，甚至比直接違法審批還要嚴(yán)重。
黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確指出“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力”。無(wú)論其動(dòng)機(jī)如何，“容缺上馬”都悖離了全會(huì)決定的精神。
未立項(xiàng)、先實(shí)施的另外一種常見(jiàn)情形是項(xiàng)目本身不符合產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目單位明知其難以依法立項(xiàng)，便瞞天過(guò)海，試圖造成既成現(xiàn)實(shí)或“歷史遺留問(wèn)題”，倒逼審批部門(mén)予以追認(rèn)。比如，寶能石化潤(rùn)滑油煉制廠項(xiàng)目曾因當(dāng)?shù)鼐用駨?qiáng)烈反對(duì)多次移址。原廠址在廣州黃埔區(qū)，因污染被當(dāng)?shù)卣俅螐?qiáng)制要求遷址。于是，該項(xiàng)目轉(zhuǎn)向戲本，成為覃巴鎮(zhèn)政府所謂的“吳川市重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目”。但是，該項(xiàng)目未獲得任何環(huán)評(píng)、立項(xiàng)、施工許可，也未獲得林業(yè)、國(guó)土部門(mén)的任何土地使用權(quán)。2012年元旦，龍?zhí)锎宕甯刹奎S培光、黃偉鐘巡視山心水庫(kù)旁村舊址宅基地周?chē)值貢r(shí)，發(fā)現(xiàn)數(shù)十畝林地已被破壞，項(xiàng)目悄然上馬。
此類(lèi)無(wú)立項(xiàng)上馬項(xiàng)目因不符合產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，本身是不具備立項(xiàng)條件的。比起以追究速度為目的的“容缺上馬”更具有危害性，一旦實(shí)施，往往不具有整改的條件，造成社會(huì)資源的大量浪費(fèi)，甚至給當(dāng)?shù)丨h(huán)境、產(chǎn)業(yè)造成不可逆的影響。
但是，此類(lèi)項(xiàng)目能上馬，往往是得到當(dāng)?shù)攸h員領(lǐng)導(dǎo)干部的庇護(hù)、縱容，甚至是指示。寶能石化潤(rùn)滑油煉制廠項(xiàng)目中，覃巴鎮(zhèn)委書(shū)記楊金勝稱(chēng)“要等這些手續(xù)批下來(lái)，至少得三年”，偷換概念，將不具備立項(xiàng)條件的項(xiàng)目巧飾為未及立項(xiàng)的項(xiàng)目。
二、缺少前置手續(xù)立項(xiàng)
根據(jù)《政府投資條例》第九條第2款，政府投資項(xiàng)目是通過(guò)前期工作，來(lái)確保其符合相關(guān)規(guī)定。企業(yè)投資項(xiàng)目，前期工作由企業(yè)自行完成，而政府主要是通過(guò)前置手續(xù)的審查來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的。
按先前執(zhí)行的《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》（發(fā)展改革委令第11號(hào)）第十二條規(guī)定
，項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、環(huán)評(píng)批文、土地預(yù)審意見(jiàn)、節(jié)能審查意見(jiàn)等都是項(xiàng)目立項(xiàng)核準(zhǔn)的前置條件。所以，《解釋》第三條規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要求有關(guān)部門(mén)審批或者核準(zhǔn)未通過(guò)節(jié)能評(píng)估和審查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批等不符合有關(guān)規(guī)定的工程建設(shè)項(xiàng)目，構(gòu)成違紀(jì)。
但是，2017年2月1日起生效的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第673號(hào)），文件明確項(xiàng)目環(huán)評(píng)批文、節(jié)能審查意見(jiàn)等都不再是企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)核準(zhǔn)或備案的前置條件。相應(yīng)的，是否通過(guò)環(huán)評(píng)批文、節(jié)能審查不再是違紀(jì)考量的情形。但是，這不意味著工程建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有環(huán)評(píng)和節(jié)能的要求。以環(huán)評(píng)為例，依據(jù)《環(huán)評(píng)法》第二十五條規(guī)定，環(huán)評(píng)批復(fù)不再是項(xiàng)目立項(xiàng)之前完成，而是改到項(xiàng)目開(kāi)工前完成。2019年8月19日，生態(tài)環(huán)境部還專(zhuān)門(mén)召開(kāi)部務(wù)會(huì)議，審議并通過(guò)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）編制監(jiān)督管理辦法》。
土地預(yù)審意見(jiàn)、選址意見(jiàn)書(shū)也不再是必須的前置手續(xù)。須要注意的是，根據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》第二十二條，項(xiàng)目單位立項(xiàng)時(shí)，如果屬于以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)提交規(guī)劃部門(mén)出具的選址意見(jiàn)書(shū)。除了國(guó)土資源（海洋）主管部門(mén)明確可以不進(jìn)行用地預(yù)審的情形除外，其他項(xiàng)目均需要提供其出具的用地（用海）預(yù)審意見(jiàn)。特殊項(xiàng)目，還需要提供法律、行政法規(guī)規(guī)定需要辦理的其他相關(guān)手續(xù)。這些，構(gòu)成了立項(xiàng)的前置手續(xù)。
與“容缺上馬”類(lèi)似，容缺立項(xiàng)也是常見(jiàn)的違紀(jì)情形。一般地說(shuō)，前者的危害大于后者，但本質(zhì)與成因相同。在此不再贅述。
三、項(xiàng)目違規(guī)上馬
《政府投資條例》第三條規(guī)定，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。這已指明了政府投資項(xiàng)目的總體方向。因此，該規(guī)定成為衡量項(xiàng)目是否應(yīng)立項(xiàng)最重要的依據(jù)。
另外，該條例第十條2款還規(guī)定，投資主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)在線(xiàn)平臺(tái)列明與政府投資有關(guān)的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等。該舉措的目的就是確保政府投資的方向不能偏離產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展規(guī)劃，更不能違背與市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)定。
在立項(xiàng)環(huán)節(jié)，無(wú)論是項(xiàng)目單位開(kāi)展可行性研究，還是投資主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)審批項(xiàng)目建議書(shū)及其他申請(qǐng)資料，都應(yīng)注意考察投資項(xiàng)目是否違反產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。
對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》同樣有類(lèi)似的規(guī)定。比如：第三條規(guī)定，對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目，實(shí)行核準(zhǔn)管理。具體項(xiàng)目范圍以及核準(zhǔn)機(jī)關(guān)、核準(zhǔn)權(quán)限依照政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄執(zhí)行。第九條，更明確將是否符合相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策，列入核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)審查項(xiàng)目。
對(duì)國(guó)家限制的行業(yè)，尤其要注意這方面的規(guī)定。比如：2003年11月19日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、商務(wù)部、環(huán)?？偩?、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見(jiàn)》中指出：國(guó)家和各地原則上不再批準(zhǔn)新建鋼鐵聯(lián)合企業(yè)和獨(dú)立煉鐵廠、煉鋼廠項(xiàng)目，確有必要的，必須經(jīng)過(guò)國(guó)家投資主管部門(mén)按照規(guī)定的準(zhǔn)入條件充分論證和綜合平衡后報(bào)國(guó)務(wù)院審批。嚴(yán)禁地方各級(jí)人民政府將項(xiàng)目化整為零、越權(quán)、違規(guī)審批鋼鐵項(xiàng)目，對(duì)違反規(guī)定的，依法追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。如果在此后未經(jīng)綜合平衡，違規(guī)審批鋼鐵企業(yè)項(xiàng)目，就構(gòu)成了違規(guī)。
正因如此，《解釋》將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要求有關(guān)部門(mén)審批或者核準(zhǔn)違反產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的工程建設(shè)項(xiàng)目，列為違紀(jì)情形。
四、制定方案違規(guī)
有些項(xiàng)目，就其本身是符合產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的，具備立項(xiàng)的基礎(chǔ)條件。但是，其具體的規(guī)劃或設(shè)計(jì)方案必須符合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
就政府投資項(xiàng)目而言，《政府投資條例》第十一條要求投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)審查初步設(shè)計(jì)及其提出的投資概算是否符合可行性研究報(bào)告批復(fù)以及國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求。
就企業(yè)投資項(xiàng)目而言，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》主要針對(duì)核準(zhǔn)類(lèi)項(xiàng)目，企業(yè)應(yīng)當(dāng)向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提供企業(yè)和項(xiàng)目情況，分析項(xiàng)目利用資源情況對(duì)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響，而核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查項(xiàng)目是否危害經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全等國(guó)家安全，是否合理開(kāi)發(fā)并有效利用資源；是否對(duì)重大公共利益產(chǎn)生不利影響；是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
這些都需要對(duì)具體的規(guī)劃或設(shè)計(jì)方案進(jìn)行合規(guī)審查。相應(yīng)的，《解釋》不允許黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要求、指令、暗示有關(guān)部門(mén)或者單位違反技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定，規(guī)劃、設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案。
五、程序違規(guī)
就政府投資項(xiàng)目而言，《政府投資條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府的職責(zé)是統(tǒng)籌安排項(xiàng)目，規(guī)范使用各類(lèi)政府投資資金，項(xiàng)目單位的職責(zé)是編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，并報(bào)審。投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)審批部門(mén)的職責(zé)是按照管理權(quán)限辦理政府投資項(xiàng)目審批手續(xù)；中介服務(wù)機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)評(píng)估、公眾參與、專(zhuān)家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
就企業(yè)投資項(xiàng)目而言，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，企業(yè)按照規(guī)定進(jìn)行核準(zhǔn)或備案的申請(qǐng)。核準(zhǔn)機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)的職責(zé)有四：1、通過(guò)在線(xiàn)平臺(tái)列明與項(xiàng)目有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，公開(kāi)項(xiàng)目核準(zhǔn)的辦理流程、辦理時(shí)限；2、為企業(yè)提供相關(guān)咨詢(xún)服務(wù)；3、備案或核準(zhǔn)；4、如需評(píng)估的，委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估并承擔(dān)費(fèi)用。項(xiàng)目所在地地方人民政府有關(guān)部門(mén)職責(zé)有二：1、對(duì)涉及其職責(zé)，而核準(zhǔn)機(jī)關(guān)書(shū)面征求其意見(jiàn)時(shí)，書(shū)面回復(fù)；2、對(duì)由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)項(xiàng)目的項(xiàng)目，負(fù)責(zé)幫企業(yè)轉(zhuǎn)送申請(qǐng)書(shū)。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在接受委托后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。
通過(guò)上述安排，立項(xiàng)活動(dòng)盡量確保科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開(kāi)透明。但是，如果黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定，以會(huì)議或者集體討論決定方式來(lái)安排有關(guān)事項(xiàng)，表面上看起來(lái)好像是提高了效率，卻將使這種科學(xué)的制度設(shè)計(jì)目的落空。故而，《解釋》將這種行為列入違紀(jì)情形。
結(jié)語(yǔ)
以上情形，如果背后推動(dòng)的因素是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反法律、法規(guī)、規(guī)章、政策性規(guī)定或者議事規(guī)則，利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，向相關(guān)部門(mén)、單位或者有關(guān)人員以指定、授意、暗示等方式提出要求，則屬于《解釋》所規(guī)范和懲戒的范圍。區(qū)分謀取私利、給黨、國(guó)家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大損失，以及給本地區(qū)、本單位造成嚴(yán)重不良影響這三種情況，分別適用《紀(jì)律處分條例》予以追責(zé)。
