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2020-09-25 10:55:00
根據(jù)《行政許可法》第8條:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。”本條所蘊含的信賴保護原則是指行政機關(guān)所實施的行政行為,使行政相對人有理由相信自己所從事的建設(shè)和經(jīng)營行為合法時,由此產(chǎn)生信賴?yán)妫姓C關(guān)不得擅自改變已生效的行政決定，確需改變的，應(yīng)當(dāng)對行政相對人造成的損失給予公平補償。
在實踐中，出現(xiàn)的較多是，地方政府前期以各種形式，允許當(dāng)事人使用土地進行建設(shè)，而到了征收改造時，又被地方政府認(rèn)定為違法建筑，不予補償，這種作法有違誠信及信賴保護原則。
案例一：最高法關(guān)于衢州市柯城興旺達(dá)農(nóng)牧開發(fā)場、衢州市柯城區(qū)順達(dá)生豬專業(yè)合作社與浙江省衢州市柯城區(qū)人民政府的行政復(fù)議案
裁判要旨：關(guān)于養(yǎng)殖場是否屬于違法建筑的認(rèn)定，不僅要看養(yǎng)殖戶是否辦理了建設(shè)養(yǎng)殖場的相關(guān)用地手續(xù)，也要看政府行為是否讓養(yǎng)殖戶對建設(shè)養(yǎng)殖場、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生了一定的信賴。如果養(yǎng)殖戶基于對政府的信賴，興建養(yǎng)殖場滿足養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，那么，僅以養(yǎng)殖場在用地手續(xù)上存在一定問題而認(rèn)定其屬于違法建筑，不具有合理性。
案情介紹：再審被申請人法定代表人姜云良于2001年6月18日、2002年7月12日與柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)簽訂了《萬田鄉(xiāng)生態(tài)養(yǎng)殖科技示范園區(qū)土地使用承包協(xié)議》，承包期限分別至2031年6月17日和2031年7月12日。2003年8月25日經(jīng)清查自糾，再審被申請人向土地行政主管部門申請補辦占地1485.95平方米臨時用地審批，臨時用地期限為兩年。姜云良與柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)農(nóng)辦簽訂的臨時用地合同第九條約定：“如果乙方臨時用地期滿，既未續(xù)辦續(xù)用手續(xù)、又不合同約定條款自行拆除臨時建筑恢復(fù)土地種植條件并歸還土地的，則按《中華人民共和國土地管理法》第八十八條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十三條的有關(guān)規(guī)定處以每平方10元以上30元以下的罰款，并責(zé)令乙方恢復(fù)土地種植條件，依法收回乙方臨時用地權(quán)。”
該臨時用地期滿之后，本案再審被申請人并未辦理續(xù)用手續(xù)，萬田鄉(xiāng)政府也未對其進行罰款以及責(zé)令其恢復(fù)土地種植條件并依法收回臨時用地權(quán)等措施。而是采取一種漠視的方式允許其繼續(xù)使用該塊土地直至涉案房屋被認(rèn)定為違法建筑前。此后，2007年5月，興旺達(dá)農(nóng)牧場被認(rèn)定為衢州市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。2007年12月，再審被申請人的法定代表人姜云良被浙江省科學(xué)技術(shù)協(xié)會評為第七批省級農(nóng)村科技示范戶。2008年，經(jīng)衢州市國土資源局柯城分局同意，并經(jīng)柯城發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局批復(fù)，興旺達(dá)農(nóng)牧場在原有規(guī)模基礎(chǔ)上再擴建豬舍。2013年，因涉案地塊為信安湖流域禁養(yǎng)區(qū)，故要求在規(guī)定期限內(nèi)完成退養(yǎng)工作。2014年6月11日，柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱萬田鄉(xiāng)政府）作出衢柯強拆決字（2014）第010號《強制拆除決定書》，以姜云良未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃證搭建違法建筑物，決定強制拆除。
法院觀點
最高法認(rèn)為：本案爭議的核心問題主要為兩個：
（一）涉案被強制拆除的建筑是否屬于違法建筑。在再審被申請人興旺達(dá)農(nóng)牧場的臨時用地到期并未辦理續(xù)用手續(xù)的情況下，柯城區(qū)政府相關(guān)的職能部門并未以此為由強制再審被申請人停止養(yǎng)殖，相反對于其生豬養(yǎng)殖給予了諸多政策幫持，幫助其擴大生產(chǎn)規(guī)模。同時。從現(xiàn)有證據(jù)來看，對于再審被申請人及其法定代表人的各項獎勵，也表明了政府對于其發(fā)展生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的認(rèn)可。誠然，再審被申請人的用地手續(xù)上確實存在一定問題，但是由于相關(guān)的政府部門并未及時做出處罰決定，再審被申請人基于對政府的信賴，在涉案土地上興建了一批養(yǎng)豬設(shè)施來滿足其養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，故以此來認(rèn)定其所建造的建筑屬于非法建筑，不具有合理性。
（二）興旺達(dá)農(nóng)牧場、順達(dá)生豬合作社因違法行政行為遭受的損失是否應(yīng)予賠償。首先，從興旺達(dá)農(nóng)牧場生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場擴建工程的可行性研究報告和衢州市柯城區(qū)發(fā)展和改革局柯發(fā)改(2008)22號文件等在案證據(jù)來看，涉案被拆除的豬欄、豬舍等建筑物系興旺達(dá)農(nóng)牧場投資興建的工程，順達(dá)生豬合作社未能提供其與案涉強制拆除的行政行為之間有法律上利害關(guān)系的證據(jù)，依法應(yīng)認(rèn)定順達(dá)生豬合作社與涉案強制拆除行政行為之間沒有利害關(guān)系，故順達(dá)生豬合作社不具有申請國家賠償?shù)闹黧w資格。其次，前文已經(jīng)論述興旺達(dá)農(nóng)牧場投資興建的養(yǎng)豬場建筑物按當(dāng)時的規(guī)定并不違法，故涉案違法強制拆除行為造成了興旺達(dá)農(nóng)牧場的直接物質(zhì)損失，屬于《中華人民共和國國家賠償法》第二條規(guī)定的“合法權(quán)益”，依法應(yīng)當(dāng)予以賠償。柯城區(qū)政府的復(fù)議決定以及一審法院認(rèn)定涉案建筑物屬于違法建筑，不屬于國家賠償?shù)姆秶@屬不當(dāng)。
案例二：山東省高院關(guān)于微山縣匯能光伏電站公司訴微山縣政府等行政強制執(zhí)行及行政賠償案
裁判要旨：行政相對人未經(jīng)批準(zhǔn)將建筑工程建在自然保護區(qū)內(nèi)，該建筑屬于違章建筑，依法應(yīng)當(dāng)予以拆除。但是行政相對人基于對行政機關(guān)的信賴進行投資建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營，后該建筑被拆除，因此產(chǎn)生的損失（包括前期的合理投入、停產(chǎn)停業(yè)損失、因拆除造成的擴大損失等）行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予合理補償或賠償。也就是說，行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中，既要維護社會公共利益，糾正違法行為；也要提升政府公信力，充分考慮行政相對人的合理訴求，保護其正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)妗?/p>
案情介紹：2016年1-4月，微山縣匯能光伏電站有限公司(以下簡稱光伏公司)就其魯橋鎮(zhèn)100MW光伏電站農(nóng)作物種植一體化項目前期工作取得微山縣林業(yè)局、發(fā)改局、國土局、環(huán)保局的批復(fù)，同意開展前期工作，辦理相關(guān)手續(xù)。2016年12月6日，光伏公司取得微山縣住建局的審批意見，同意光伏公司在辦理完項目建設(shè)用地、規(guī)劃許可等手續(xù)后，建設(shè)該項目房屋建筑工程，但光伏公司一直未能取得相關(guān)手續(xù)。2017年2月16日起，光伏公司租賃土地建設(shè)光伏電站。2017年6月，光伏公司建設(shè)的光伏電站并網(wǎng)驗收，開始并網(wǎng)發(fā)電。2017年12月22日，微山縣人民政府作出《關(guān)于責(zé)令對山東南四湖省級自然保護區(qū)違規(guī)建設(shè)光伏項目限期整改的通知》，要求光伏公司于2017年12月底前拆除涉案違規(guī)建設(shè)項目，并恢復(fù)原狀。2018年1月5日，微山縣人民政府作出強制執(zhí)行決定，認(rèn)定光伏公司所建的光伏電站屬于違法建設(shè)項目，決定對其執(zhí)行強制拆除。被訴強制執(zhí)行決定現(xiàn)已執(zhí)行完畢，涉案光伏發(fā)電項目已被拆除。
法院觀點
山東省高院認(rèn)為：
一、關(guān)于1號強制執(zhí)行決定的合法性問題。
1.關(guān)于縣政府的職權(quán)依據(jù)的問題。對于自然保護區(qū)內(nèi)違法建設(shè)項目，縣政府既有責(zé)成權(quán)，當(dāng)然也可以親自作出強制執(zhí)行決定，這樣能夠更好地協(xié)調(diào)各職能部門之間的分工協(xié)作，提高行政執(zhí)法效率。因此，縣政府具有作出1號強制執(zhí)行決定的職權(quán)。
2.關(guān)于匯能公司光伏發(fā)電項目是否屬于違法建設(shè)項目問題。南四湖自然保護區(qū)是山東省人民政府于2003年6月6日批復(fù)同意建立的省級自然保護區(qū)。根據(jù)縣政府所提交的山東南四湖省級自然保護區(qū)總體規(guī)劃、自然保護區(qū)功能區(qū)圖和總體規(guī)劃圖以及匯能光伏發(fā)電項目與自然保護區(qū)位置關(guān)系圖來看，能夠認(rèn)定匯能光伏發(fā)電項目位于南四湖自然保護區(qū)內(nèi)的緩沖區(qū)和實驗區(qū)內(nèi)。匯能公司光伏發(fā)電項目未取得南四湖自然保護區(qū)管理機構(gòu)和環(huán)境保護行政主管部門同意，未辦理相應(yīng)的用地審批手續(xù)、建設(shè)工程規(guī)劃許可及施工許可手續(xù)、也未取得環(huán)境影響評價批復(fù)和項目驗收批復(fù)等。故1號行政強制執(zhí)行決認(rèn)定匯能公司涉案光伏發(fā)電項目為違法建設(shè)項目，認(rèn)定事實清楚，原審法院對此予以確認(rèn)并無不當(dāng)。
3.關(guān)于1號行政強制執(zhí)行決定適用法律是否正確問題。基于匯能公司光伏電站屬于違法建設(shè)項目，縣政府在此基礎(chǔ)上依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第四十四條之規(guī)定，作出被訴1行政強制執(zhí)行決定，適用法律正確。
4.關(guān)于1號強制執(zhí)行決定是否應(yīng)予撤銷的問題。本院認(rèn)為，對被訴行政行為作出否定性評價并不意味著該行政行為必須撤銷，行政訴訟法及其司法解釋明確規(guī)定了情況判決為行政訴訟裁判方式之一，即僅對被訴行政行為的合法性作否定評價卻不改變該行政行為所形成的法律關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項之規(guī)定，在被訴行政行為違法，但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法，而不撤銷行政行為。社會公共利益為社會全部或者部分成員所享有的利益，強調(diào)利益享有者的公共性，受益范圍一般是不特定多數(shù)人，應(yīng)是在一定范圍內(nèi)帶有共同性、普遍性、整體性的利益，同時還應(yīng)涉及誠信、公平、秩序、穩(wěn)定等基本的促進社會整體發(fā)展的因素。本案中，匯能公司的光伏發(fā)電項目屬于違法建設(shè)項目，應(yīng)予拆除；且該項目位于南四湖自然保護區(qū)內(nèi)的緩沖區(qū)和實驗區(qū)內(nèi)，撤銷1號強制執(zhí)行決定將會給國家利益、社會公共利益造成重大損失；另外，1號強制執(zhí)行決定已執(zhí)行完畢，涉案光伏發(fā)電項目已被拆除。綜合以上因素考慮，原審法院認(rèn)定縣政府作出的1號強制執(zhí)行決定應(yīng)確認(rèn)違法但不撤銷，符合法律規(guī)定。
二、關(guān)于21號行政復(fù)議決定的合法性問題
如上所述，市政府作出的21號行政復(fù)議決定認(rèn)定匯能公司光伏項目為違法建設(shè)項目并無不當(dāng)，其認(rèn)定1號強制執(zhí)行決定違反法定程序，但鑒于撤銷該行政行為將會給國家利益、社會公共利益造成重大損失，故作出確認(rèn)違法的復(fù)議決定亦無不當(dāng)。關(guān)于21號行政復(fù)議決定程序合法性問題，匯能公司與縣政府對此均未提出異議。據(jù)此，原審法院認(rèn)定市政府作出的21號行政復(fù)議決定認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，程序合法，符合法律規(guī)定。
三、關(guān)于行政賠償請求應(yīng)否支持的問題
行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中，對于行政相對人因政府招商引資或行政允諾而為的經(jīng)營行為，不宜簡單認(rèn)定為違法行為而采取行政強制措施，而應(yīng)結(jié)合信賴?yán)姹Ｗo原則，充分考慮裁判的公平正義價值及實際效果。
本案中，匯能公司在南四湖自然保護區(qū)內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項目違反了有關(guān)法律、法規(guī)及環(huán)保政策規(guī)定，屬于違法建設(shè)項目，但其并非僅因匯能公司自身原因造成。匯能公司于2016年1月-4月期間就涉案光伏發(fā)電項目前期工作取得取得了微山縣林業(yè)局、微山縣發(fā)展和改革改局、微山縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、微山縣國土資源局以及微山縣環(huán)境保護局等批復(fù)，同意開展前期工作，辦理相關(guān)手續(xù)。另外，雖然國家林業(yè)局《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》明確各類自然保護區(qū)為禁止建設(shè)光伏發(fā)電項目區(qū)域，但是在涉案光伏發(fā)電項目建設(shè)前，縣政府向濟寧市人民政府提交了《微山縣人民政府關(guān)于調(diào)整南四湖省級自然保護區(qū)規(guī)劃的請示》，擬調(diào)整保護區(qū)范圍。2017年6月，縣政府還以“現(xiàn)狀為光伏發(fā)電項目建設(shè)用地，不具有保護價值”為由，再次向濟寧市政府提交《微山縣人民政府關(guān)于調(diào)整南四湖省級自然保護區(qū)規(guī)劃面積的請示》。在此情況下，匯能公司有理由相信縣政府已經(jīng)允諾其在約定地點建設(shè)光伏發(fā)電項目。1號強制執(zhí)行決定的作出直接導(dǎo)致匯能公司難以繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，基于信賴?yán)娈a(chǎn)生的損失，縣政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)從維護政府公信力的角度，充分考慮行政相對人的合理訴求，維護其正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)妗５景缚h政府不但未考慮以上合理因素，反而為達(dá)到盡快完成強拆任務(wù)的目的，在未聽取匯能公司陳述、申辯的情況下，即作出1號強制執(zhí)行決定，且在強制執(zhí)行決定中載明作出決定當(dāng)天即開始執(zhí)行強制拆除，程序明顯違法。對于因強拆行為造成擴大損失，縣政府亦應(yīng)予以賠償。
典型意義
誠信是法治政府的基本品格，是市場經(jīng)濟運行的基本條件，是最重要的營商環(huán)境之一。
2016年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度，依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》對加強政府守信踐諾機制建設(shè)作出了專門規(guī)定：“地方各級政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟責(zé)任。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進行，并對企業(yè)和投資人因此而受到的財產(chǎn)損失予以補償”。
有些違法建筑是由于開展招商引資等歷史政策因素、行政機關(guān)隸屬改革變更等原因造成的審批程序不規(guī)范，對于這些以招商引資、行政允諾等方式吸引民營企業(yè)參與政府相關(guān)項目建設(shè)的，行政機關(guān)在執(zhí)法過程中不應(yīng)簡單以違法建設(shè)一拆了之，而應(yīng)結(jié)合信賴?yán)姹Ｗo原則，兼顧法律效果和社會效果，給予經(jīng)營者公平合理的保護。
一方面對于違法建設(shè)項目行政機關(guān)采取行政強制措施應(yīng)當(dāng)依法進行，遵循程序正義，否則人民法院將依法予以糾正；另一方面要從信賴保護角度出發(fā)，行政機關(guān)應(yīng)對行政相對人的相應(yīng)損失給予合理彌補，妥善處理爭議，積極優(yōu)化營商環(huán)境。