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2020-09-25 10:55:00
根據《行政許可法》第8條:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”本條所蘊含的信賴保護原則是指行政機關所實施的行政行為,使行政相對人有理由相信自己所從事的建設和經營行為合法時,由此產生信賴利益，行政機關不得擅自改變已生效的行政決定，確需改變的，應當對行政相對人造成的損失給予公平補償。
在實踐中，出現的較多是，地方政府前期以各種形式，允許當事人使用土地進行建設，而到了征收改造時，又被地方政府認定為違法建筑，不予補償，這種作法有違誠信及信賴保護原則。
案例一：最高法關于衢州市柯城興旺達農牧開發場、衢州市柯城區順達生豬專業合作社與浙江省衢州市柯城區人民政府的行政復議案
裁判要旨：關于養殖場是否屬于違法建筑的認定，不僅要看養殖戶是否辦理了建設養殖場的相關用地手續，也要看政府行為是否讓養殖戶對建設養殖場、發展養殖業產生了一定的信賴。如果養殖戶基于對政府的信賴，興建養殖場滿足養殖產業發展的需要，那么，僅以養殖場在用地手續上存在一定問題而認定其屬于違法建筑，不具有合理性。
案情介紹：再審被申請人法定代表人姜云良于2001年6月18日、2002年7月12日與柯城區萬田鄉簽訂了《萬田鄉生態養殖科技示范園區土地使用承包協議》，承包期限分別至2031年6月17日和2031年7月12日。2003年8月25日經清查自糾，再審被申請人向土地行政主管部門申請補辦占地1485.95平方米臨時用地審批，臨時用地期限為兩年。姜云良與柯城區萬田鄉農辦簽訂的臨時用地合同第九條約定：“如果乙方臨時用地期滿，既未續辦續用手續、又不合同約定條款自行拆除臨時建筑恢復土地種植條件并歸還土地的，則按《中華人民共和國土地管理法》第八十八條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十三條的有關規定處以每平方10元以上30元以下的罰款，并責令乙方恢復土地種植條件，依法收回乙方臨時用地權。”
該臨時用地期滿之后，本案再審被申請人并未辦理續用手續，萬田鄉政府也未對其進行罰款以及責令其恢復土地種植條件并依法收回臨時用地權等措施。而是采取一種漠視的方式允許其繼續使用該塊土地直至涉案房屋被認定為違法建筑前。此后，2007年5月，興旺達農牧場被認定為衢州市農業龍頭企業。2007年12月，再審被申請人的法定代表人姜云良被浙江省科學技術協會評為第七批省級農村科技示范戶。2008年，經衢州市國土資源局柯城分局同意，并經柯城發改委、農業局批復，興旺達農牧場在原有規模基礎上再擴建豬舍。2013年，因涉案地塊為信安湖流域禁養區，故要求在規定期限內完成退養工作。2014年6月11日，柯城區萬田鄉人民政府（以下簡稱萬田鄉政府）作出衢柯強拆決字（2014）第010號《強制拆除決定書》，以姜云良未取得鄉村建設規劃證搭建違法建筑物，決定強制拆除。
法院觀點
最高法認為：本案爭議的核心問題主要為兩個：
（一）涉案被強制拆除的建筑是否屬于違法建筑。在再審被申請人興旺達農牧場的臨時用地到期并未辦理續用手續的情況下，柯城區政府相關的職能部門并未以此為由強制再審被申請人停止養殖，相反對于其生豬養殖給予了諸多政策幫持，幫助其擴大生產規模。同時。從現有證據來看，對于再審被申請人及其法定代表人的各項獎勵，也表明了政府對于其發展生豬養殖產業的認可。誠然，再審被申請人的用地手續上確實存在一定問題，但是由于相關的政府部門并未及時做出處罰決定，再審被申請人基于對政府的信賴，在涉案土地上興建了一批養豬設施來滿足其養殖產業發展的需要，故以此來認定其所建造的建筑屬于非法建筑，不具有合理性。
（二）興旺達農牧場、順達生豬合作社因違法行政行為遭受的損失是否應予賠償。首先，從興旺達農牧場生豬標準化規模養殖場擴建工程的可行性研究報告和衢州市柯城區發展和改革局柯發改(2008)22號文件等在案證據來看，涉案被拆除的豬欄、豬舍等建筑物系興旺達農牧場投資興建的工程，順達生豬合作社未能提供其與案涉強制拆除的行政行為之間有法律上利害關系的證據，依法應認定順達生豬合作社與涉案強制拆除行政行為之間沒有利害關系，故順達生豬合作社不具有申請國家賠償的主體資格。其次，前文已經論述興旺達農牧場投資興建的養豬場建筑物按當時的規定并不違法，故涉案違法強制拆除行為造成了興旺達農牧場的直接物質損失，屬于《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定的“合法權益”，依法應當予以賠償。柯城區政府的復議決定以及一審法院認定涉案建筑物屬于違法建筑，不屬于國家賠償的范圍，顯屬不當。
案例二：山東省高院關于微山縣匯能光伏電站公司訴微山縣政府等行政強制執行及行政賠償案
裁判要旨：行政相對人未經批準將建筑工程建在自然保護區內，該建筑屬于違章建筑，依法應當予以拆除。但是行政相對人基于對行政機關的信賴進行投資建設和生產經營，后該建筑被拆除，因此產生的損失（包括前期的合理投入、停產停業損失、因拆除造成的擴大損失等）行政機關應當給予合理補償或賠償。也就是說，行政機關在行政執法過程中，既要維護社會公共利益，糾正違法行為；也要提升政府公信力，充分考慮行政相對人的合理訴求，保護其正當的信賴利益。
案情介紹：2016年1-4月，微山縣匯能光伏電站有限公司(以下簡稱光伏公司)就其魯橋鎮100MW光伏電站農作物種植一體化項目前期工作取得微山縣林業局、發改局、國土局、環保局的批復，同意開展前期工作，辦理相關手續。2016年12月6日，光伏公司取得微山縣住建局的審批意見，同意光伏公司在辦理完項目建設用地、規劃許可等手續后，建設該項目房屋建筑工程，但光伏公司一直未能取得相關手續。2017年2月16日起，光伏公司租賃土地建設光伏電站。2017年6月，光伏公司建設的光伏電站并網驗收，開始并網發電。2017年12月22日，微山縣人民政府作出《關于責令對山東南四湖省級自然保護區違規建設光伏項目限期整改的通知》，要求光伏公司于2017年12月底前拆除涉案違規建設項目，并恢復原狀。2018年1月5日，微山縣人民政府作出強制執行決定，認定光伏公司所建的光伏電站屬于違法建設項目，決定對其執行強制拆除。被訴強制執行決定現已執行完畢，涉案光伏發電項目已被拆除。
法院觀點
山東省高院認為：
一、關于1號強制執行決定的合法性問題。
1.關于縣政府的職權依據的問題。對于自然保護區內違法建設項目，縣政府既有責成權，當然也可以親自作出強制執行決定，這樣能夠更好地協調各職能部門之間的分工協作，提高行政執法效率。因此，縣政府具有作出1號強制執行決定的職權。
2.關于匯能公司光伏發電項目是否屬于違法建設項目問題。南四湖自然保護區是山東省人民政府于2003年6月6日批復同意建立的省級自然保護區。根據縣政府所提交的山東南四湖省級自然保護區總體規劃、自然保護區功能區圖和總體規劃圖以及匯能光伏發電項目與自然保護區位置關系圖來看，能夠認定匯能光伏發電項目位于南四湖自然保護區內的緩沖區和實驗區內。匯能公司光伏發電項目未取得南四湖自然保護區管理機構和環境保護行政主管部門同意，未辦理相應的用地審批手續、建設工程規劃許可及施工許可手續、也未取得環境影響評價批復和項目驗收批復等。故1號行政強制執行決認定匯能公司涉案光伏發電項目為違法建設項目，認定事實清楚，原審法院對此予以確認并無不當。
3.關于1號行政強制執行決定適用法律是否正確問題。基于匯能公司光伏電站屬于違法建設項目，縣政府在此基礎上依據《中華人民共和國行政強制法》第四十四條之規定，作出被訴1行政強制執行決定，適用法律正確。
4.關于1號強制執行決定是否應予撤銷的問題。本院認為，對被訴行政行為作出否定性評價并不意味著該行政行為必須撤銷，行政訴訟法及其司法解釋明確規定了情況判決為行政訴訟裁判方式之一，即僅對被訴行政行為的合法性作否定評價卻不改變該行政行為所形成的法律關系。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項之規定，在被訴行政行為違法，但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應當判決確認違法，而不撤銷行政行為。社會公共利益為社會全部或者部分成員所享有的利益，強調利益享有者的公共性，受益范圍一般是不特定多數人，應是在一定范圍內帶有共同性、普遍性、整體性的利益，同時還應涉及誠信、公平、秩序、穩定等基本的促進社會整體發展的因素。本案中，匯能公司的光伏發電項目屬于違法建設項目，應予拆除；且該項目位于南四湖自然保護區內的緩沖區和實驗區內，撤銷1號強制執行決定將會給國家利益、社會公共利益造成重大損失；另外，1號強制執行決定已執行完畢，涉案光伏發電項目已被拆除。綜合以上因素考慮，原審法院認定縣政府作出的1號強制執行決定應確認違法但不撤銷，符合法律規定。
二、關于21號行政復議決定的合法性問題
如上所述，市政府作出的21號行政復議決定認定匯能公司光伏項目為違法建設項目并無不當，其認定1號強制執行決定違反法定程序，但鑒于撤銷該行政行為將會給國家利益、社會公共利益造成重大損失，故作出確認違法的復議決定亦無不當。關于21號行政復議決定程序合法性問題，匯能公司與縣政府對此均未提出異議。據此，原審法院認定市政府作出的21號行政復議決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，符合法律規定。
三、關于行政賠償請求應否支持的問題
行政機關在行政執法過程中，對于行政相對人因政府招商引資或行政允諾而為的經營行為，不宜簡單認定為違法行為而采取行政強制措施，而應結合信賴利益保護原則，充分考慮裁判的公平正義價值及實際效果。
本案中，匯能公司在南四湖自然保護區內建設光伏發電項目違反了有關法律、法規及環保政策規定，屬于違法建設項目，但其并非僅因匯能公司自身原因造成。匯能公司于2016年1月-4月期間就涉案光伏發電項目前期工作取得取得了微山縣林業局、微山縣發展和改革改局、微山縣住房和城鄉建設局、微山縣國土資源局以及微山縣環境保護局等批復，同意開展前期工作，辦理相關手續。另外，雖然國家林業局《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》明確各類自然保護區為禁止建設光伏發電項目區域，但是在涉案光伏發電項目建設前，縣政府向濟寧市人民政府提交了《微山縣人民政府關于調整南四湖省級自然保護區規劃的請示》，擬調整保護區范圍。2017年6月，縣政府還以“現狀為光伏發電項目建設用地，不具有保護價值”為由，再次向濟寧市政府提交《微山縣人民政府關于調整南四湖省級自然保護區規劃面積的請示》。在此情況下，匯能公司有理由相信縣政府已經允諾其在約定地點建設光伏發電項目。1號強制執行決定的作出直接導致匯能公司難以繼續生產經營，基于信賴利益產生的損失，縣政府應承擔相應的賠償責任。行政機關在行政執法過程中，應當從維護政府公信力的角度，充分考慮行政相對人的合理訴求，維護其正當的信賴利益。但本案縣政府不但未考慮以上合理因素，反而為達到盡快完成強拆任務的目的，在未聽取匯能公司陳述、申辯的情況下，即作出1號強制執行決定，且在強制執行決定中載明作出決定當天即開始執行強制拆除，程序明顯違法。對于因強拆行為造成擴大損失，縣政府亦應予以賠償。
典型意義
誠信是法治政府的基本品格，是市場經濟運行的基本條件，是最重要的營商環境之一。
2016年中共中央、國務院發布《關于完善產權保護制度，依法保護產權的意見》對加強政府守信踐諾機制建設作出了專門規定：“地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴格依照法定權限和程序進行，并對企業和投資人因此而受到的財產損失予以補償”。
有些違法建筑是由于開展招商引資等歷史政策因素、行政機關隸屬改革變更等原因造成的審批程序不規范，對于這些以招商引資、行政允諾等方式吸引民營企業參與政府相關項目建設的，行政機關在執法過程中不應簡單以違法建設一拆了之，而應結合信賴利益保護原則，兼顧法律效果和社會效果，給予經營者公平合理的保護。
一方面對于違法建設項目行政機關采取行政強制措施應當依法進行，遵循程序正義，否則人民法院將依法予以糾正；另一方面要從信賴保護角度出發，行政機關應對行政相對人的相應損失給予合理彌補，妥善處理爭議，積極優化營商環境。