最高院案例 | 政府土地投融資合同的法律效力如何認(rèn)定？
2015-09-11 11:39:00
甲公司經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)將建設(shè)安置房的開(kāi)發(fā)權(quán)益委托拍賣(mài)行進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)，后被乙公司競(jìng)得，乙公司遂分別與甲公司及拍賣(mài)行簽訂《建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》、《安置房買(mǎi)賣(mài)協(xié)議》及《競(jìng)買(mǎi)合同書(shū)》等一系列合同文件。上述合同簽訂后，乙公司又以本案拍賣(mài)的“建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益”脫離土地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)撧D(zhuǎn)讓行為無(wú)效為由向人民法院起訴，要求確認(rèn)上述一系列合同無(wú)效。而甲公司及拍賣(mài)行相繼提起反訴，稱(chēng)該拍賣(mài)行為及相關(guān)合同不違背我國(guó)法律的強(qiáng)制性規(guī)定，主張確認(rèn)上述合同有效，并要求乙公司承擔(dān)違約責(zé)任。本案經(jīng)過(guò)一審、二審及最高院再審后，均支持了甲公司及拍賣(mài)行的訴訟請(qǐng)求，并駁回乙公司的訴訟請(qǐng)求，判令上述合同有效，乙公司應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。
爭(zhēng)議焦點(diǎn)
一、建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益是否能脫離土地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?br />
二、如何認(rèn)定《建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》的性質(zhì)及一系列合同的法律效力？
乙公司起訴稱(chēng)：本案拍賣(mài)行為是以轉(zhuǎn)讓“開(kāi)發(fā)權(quán)益”為名，行轉(zhuǎn)讓“劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)”之實(shí)的違法行為。從雙方簽署的合同來(lái)看，本案拍賣(mài)的建設(shè)權(quán)開(kāi)發(fā)權(quán)益的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是一致的，但物權(quán)法中并沒(méi)有“建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益”這個(gè)物權(quán)名稱(chēng)，違反了物權(quán)法定原則，因此本案拍賣(mài)標(biāo)的應(yīng)當(dāng)是國(guó)有土地使用權(quán)。雙方若要繼續(xù)履行合同，則甲公司應(yīng)當(dāng)將該土地的國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓至乙公司名下，而該土地雖然系甲公司以劃撥方式取得，但轉(zhuǎn)讓劃撥的國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。因此雙方就拍賣(mài)活動(dòng)所簽訂的一系列合同均屬無(wú)效。
甲公司反訴稱(chēng)：安置小區(qū)項(xiàng)目是經(jīng)省政府、市政府、區(qū)政府及相關(guān)部門(mén)層層批準(zhǔn)并辦理相關(guān)手續(xù)的合法建設(shè)項(xiàng)目，是由區(qū)政府委托甲公司作為建設(shè)主體。甲公司經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)將安置房的開(kāi)發(fā)權(quán)益委托拍賣(mài)行進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)，乙公司在充分了解并接受拍賣(mài)條件的情況下，與拍賣(mài)行簽訂了競(jìng)買(mǎi)合同書(shū)參加拍賣(mài)，競(jìng)買(mǎi)成功后并簽署了一系列合同，該拍賣(mài)行為及相關(guān)合同不違背我國(guó)法律的強(qiáng)制性規(guī)定，均合法有效。
拍賣(mài)行反訴稱(chēng)：拍賣(mài)行受甲公司的委托，依法組織拍賣(mài)安置小區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益。拍賣(mài)行刊登的《拍賣(mài)公告》已明確載明：該安置小區(qū)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建設(shè)的所有房產(chǎn)竣工后，全部由甲公司回購(gòu)用于拆遷安置。乙公司充分了解上述內(nèi)容后，申請(qǐng)參與競(jìng)買(mǎi)并與拍賣(mài)行簽訂競(jìng)買(mǎi)合同書(shū)，依約繳納競(jìng)買(mǎi)保證金，競(jìng)買(mǎi)成功后，與拍賣(mài)行簽訂了拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)，依約支付傭金，并與甲公司簽訂了成交確認(rèn)書(shū)、建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同、安置房買(mǎi)賣(mài)協(xié)議三份合同文件。本案所涉的合同文件并不違反法律禁止性規(guī)定，是合法有效的。
案例分析
一、建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益是否能脫離土地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?/strong>
本案中的“建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益”應(yīng)當(dāng)是指進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)的權(quán)利與利益。因此，土地開(kāi)發(fā)權(quán)益可以作為合同標(biāo)的，且不違反法律行政法規(guī)的禁止性規(guī)定。土地開(kāi)發(fā)權(quán)益雖然離不開(kāi)載體土地，但根據(jù)甲乙雙方合同約定可知，土地不是合同標(biāo)的物，而僅是開(kāi)發(fā)的物質(zhì)基礎(chǔ)，受讓人只要能夠在土地上開(kāi)發(fā)并可以獲得收益，雙方關(guān)于轉(zhuǎn)讓的合同目的就可以實(shí)現(xiàn)。至于是否轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)由雙方當(dāng)事人約定，不能由外力要求當(dāng)事人一定進(jìn)行土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓
二、如何認(rèn)定《建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》的性質(zhì)及一系列合同的法律效力？
法律對(duì)于訟爭(zhēng)拍賣(mài)標(biāo)的建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益并無(wú)明確規(guī)定。《建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》應(yīng)當(dāng)屬于無(wú)名合同，對(duì)于無(wú)名合同，應(yīng)從合同所約定的權(quán)利義務(wù)來(lái)判斷合同的性質(zhì)。甲公司之所以轉(zhuǎn)讓建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益，其根本目的是要實(shí)現(xiàn)回購(gòu)所有建好的房屋，即履行《安置房買(mǎi)賣(mài)協(xié)議》的內(nèi)容。因此，《建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》可視為《安置房買(mǎi)賣(mài)協(xié)議》的輔助性合同，二者不可割裂。拍賣(mài)行刊登的《拍賣(mài)公告》已明確載明：該安置小區(qū)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建設(shè)的所有房產(chǎn)竣工后，全部由甲公司回購(gòu)用于拆遷安置。因此，甲公司轉(zhuǎn)讓建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益并非為了轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，而是通過(guò)這種新型的建設(shè)模式完成拆遷安置，該行為并沒(méi)有違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，上述拍賣(mài)行為及合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效。
典型意義
由政府授權(quán)企業(yè)轉(zhuǎn)讓“建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益”的模式，類(lèi)似于政府與社會(huì)資本合作模式中的BT（建設(shè)-移交）模式，雖然政府與社會(huì)資本合作模式已被廣泛運(yùn)用于政府的非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，成為政府項(xiàng)目融資的重要手段之一，然而此類(lèi)合作模式在效力上至今沒(méi)有明確的法律文件對(duì)其予以確認(rèn)，但也沒(méi)有相關(guān)法律或行政法規(guī)的禁止性規(guī)定。實(shí)踐中，此類(lèi)合作模式大多數(shù)是由政府牽頭，以政府會(huì)議紀(jì)要或其他紅頭文件的形式出現(xiàn)，所以這種合作模式出現(xiàn)的糾紛也就較為少見(jiàn)。從本案中最高院對(duì)《建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》的認(rèn)定仍屬于“無(wú)名合同”可知，此類(lèi)合作模式在司法實(shí)踐中仍處于一種“尷尬”的“無(wú)名份”的境遇之中。因此最高院在本案中對(duì)該《建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》有效性的確認(rèn)，也為此類(lèi)合作模式的合法性提供了重要的借鑒意義，填補(bǔ)了些許法律上的空白。
