從法律角度看，招標投標被視為一種競爭性締約程序，是市場競爭的具體表現方式。現代招標投標制度起源于英國，自二戰以來，招標投標影響力不斷擴大，先是西方發達國家，接著世界銀行在貨物采購、工程承包中大量推行招標投標方式。近幾十年來，發展中國家也日益重視和采用招標投標方式進行貨物采購和工程建設。九屆全國人大常委會審議通過了《招標投標法》，并于2000年1月1日正式施行，標志著我國招標投標制度進入了一個新的發展階段。但是，招標投標違法違規，特別是個別黨員領導干部違規插手和干預始終是招標投標活動正常開展的痼疾。這中間既有計劃經濟體制慣性與招標投標這一市場資源配置方式的沖突，也有權力尋租、腐敗的因素。本組文章旨在從招標投標領域切入，多角度解讀黨內法規對合規建設的指導作用。
一、2003年《紀律處分條例》的開創性規定
2003年12月31日發布的《中國共產黨紀律處分條例》（下稱“《紀律處分條例》”）中，對招標投標活動中違紀行為，在第124條作了較為概括性的規定，即:對黨和國家機關、國有企業（公司）、事業單位、人民團體，違反政府采購和招投標法律、法規的，規定應“追究主要責任者和其他直接責任人員的責任，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分”。
除此之外，《紀律處分條例》的“分則”有部分條文對此類情況起到了一定規范作用。具體如下：
1、第一百零四條之下的第（一）項“將本單位的盈利業務交由其親友經營的”；如果盈利業務屬于應招標投標程序來確定經營者，則屬于違規干預和插手招標投標。
2、同條之下的第（二）項“以明顯高于市場的價格向其親友經營管理的單位采購商品或者以明顯低于市場的價格向其親友經營管理的單位銷售商品的”和第（三）項“向其親友經營管理的單位采購不合格商品的”。這兩項均涉及商品采購。如屬政府采購或與建設工程相關的重要設備、物資，則屬于違規干預和插手招標投標。但適用本條，以結果為要件，即必須是價格異常或商品不合格。
上述條文所針對的，主要是招標人及對招標活動承擔主要責任者和直接責任者，包括具有交辦本單位的盈利業務、采購、銷售商品決定權、執行權的人員。對職責上不承擔招標投標活動責任，但干預和插手招標投標活動的領導干部并不適用。
我們也注意到《紀律處分條例》的第七十七條，“利用職務上的便利，為其親友的經營活動謀取利益的”。該條所稱的“職務上的便利”就突破了對招標投標承擔領導責任和直接責任的限制。只要利用職務上的便利，即符合該條的要件。同時，該條“經營活動”顯然應包括承包工程建設項目和商品、服務供應等。同時，該條明確違規行為的目的是為親友的經營活動謀取利益。這被次年的專門規定所吸收。
另外，第一百一十一條第（五）項“利用行政壟斷或者行業壟斷地位，實施或者變相實施妨礙公平競爭行為的”和第（六）項“限制外地商品和服務進入本地市場或者限制本地商品和服務流向外地市場的”。本條在招標投標活動中的主要表現形式是干預招標文件的制定，將外地商品和服務提供者等潛在投標人違規排斥于招標投標活動之外。該違規行為的主體，可以是招標投標活動的領導責任者和直接責任者，也可以是對該區域、該行業承擔行政管理、行政監督職責的相關人員。
總之，2003年《紀律處分條例》的實施，開黨內法規系統規范招標投標活動之先河，其意義重大。通過前面的論述，我們也可以發現，該條例尚存待完善和補充之處。特別是對領導干部違規插手招標投標活動這一痼疾并未作專門規定。這一缺憾，次年由中紀委與監察部聯合發布規定加以彌補。
二、2004年《處理規定》的細化
2004年，《招標投標法》施行已滿三年。通過政府采購、工程建設項目發包的實踐、考察，中紀委即已意識到領導干部干預插手，是招標投標亂象重生的重要原因，并著手針對性制定有關規則。以2003年條例為依據，中紀委聯合監察部，于2004年2月3日發布了《關于領導干部利用職權違反規定干預和插手建設工程招標投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發與經營等市場經濟活動，為個人和親友謀取私利的處理規定》（下稱“《處理規定》”）。該規定第三條專門對領導干部利用職權或者職務上的影響，違反規定干預和插手建設工程招標投標活動作出詳細規定。
《處理規定》以四項列舉了以下七種違規情形：
1、必須招標項目不招標，包括化整為零、假借法定不招標情形名義規避招標；
2、應公開招標的建設工程項目邀請招標；
3、強制指定招標代理機構；
4、違規設置投標人資格；
5、干預評標結果；
6、干預中標結果；
7、要求中標人分包、轉包建設工程，或者指定使用工程建設材料、構配件、設備以及生產廠家、供應商的；
最后，《處理規定》規定了兜底條款，即有其他違反規定干預和插手建設工程招標投標活動行為的。
筆者認為，《處理規定》的亮點在于：
1、明確了“違反規定”的規定之“規”的具體內容，是法律、法規及其他政策性規定或者議事規則。也就是說，不僅《招標投標法》及相關法規、規章是領導干部應當遵守的規范，政策性規定，乃至招標人為規范招標投標活動所設置的議事規則，如筆者實踐中經常遇到的國有企業總經理辦公會、黨政聯席會議、招標領導小組等召開招投標主題的會議議事規則，均不容違反，否則應接受紀律處分。
2、明確了干預和插手的方式具體包括暗示、授意、打招呼、批條子、指定、強令等，便于紀檢部門衡量、判斷領導干部是否違規。
3、明確了適用的主體，具體為：黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關中副科級以上領導干部。另外，人民團體、國有企業、事業單位中相當于副科級以上職務實行管理的領導干部，以及對建設工程招標投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發與經營等市場經濟活動負有管理、監督職責的單位的其他干部，是參照執行。
需要特別指出的是，《處理規定》不僅是在2003年《紀律處分條例》基礎上進行了細化，也與《招標投標法》互有補益。
《招標投標法》第五章“法律責任”（第四十九條-第六十四條）規定的個人責任主體都是單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員。只有第六十二條在規定限制或者排斥本地區、本系統以外的法人或者其他組織參加投標的，為招標人指定招標代理機構的，強制招標人委托招標代理機構辦理招標事宜的，或者以其他方式干涉招標投標活動的法律責任時，將責任主體擴大至其他主體，即“個人利用職權進行前款違法行為的，也依照前款規定追究責任”。這與《處理規定》是互相呼應的，從行政法律責任和黨紀處分兩個層面來遏制領導干部個人插手和干預招標投標。
三、2010年中紀委《解釋》與2004年《處理規定》的比較
2010年5月7日，中紀委印發《黨員領導干部違反規定插手干預工程建設領域行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》（下稱“中紀委《解釋》”）。這是其行使黨內法規解釋權的體現，也就是黨內法規解釋機關在黨內法規實施過程中，對黨內法規條款的具體含義適用問題作出的權威的，具有普遍適用效力的解釋。
[1]
相較于《處理規定》，我們發現中紀委《解釋》在插手和干預招標投標活動方面有以下幾處變化：
1、將適用對象規定為黨和國家機關中副科級以上黨員領導干部，人民團體、事業單位中相當于副科級以上黨員領導干部，國有和國有控股企業（含國有和國有控股金融企業）及其分支機構領導人員中的黨員。這個變化主要原因是中紀委《解釋》的頒布機關僅為中紀委，而不包括監察部。相應地，中紀委《解釋》所適用的對象從領導干部縮小為黨員領導干部。這是黨政分離原則在黨內法規制定的具體體現。
2、中紀委《解釋》明確規定，違反規定插手干預工程建設領域行為，是指黨員領導干部違反法律、法規、規章、政策性規定或者議事規則，利用職權或者職務上的影響，向相關部門、單位或者有關人員以指定、授意、暗示等方式提出要求，影響工程建設正常開展或者干擾正常監管、執法活動的行為。相比于《處理規定》，刪除了打招呼、批條子這樣口語化的表述，同時排序上改由暗到明排列為由明到暗排列。《處理決定》中“影響正常市場經濟活動的行為”這樣的籠統表述被更為具體的“影響工程建設正常開展或者干擾正常監管、執法活動的行為”所取代。這些都使中紀委《解釋》的表述更趨嚴謹、規范。
3、中紀委《解釋》的第四條所列違反規定插手干預招標投標活動情形中，不再包括要求中標人分包、轉包建設工程，或者指定使用工程建設材料、構配件、設備以及生產廠家、供應商這一情形。但這并不意味著黨內法規對此不作禁止。
中紀委《解釋》增加了第八條，是關于違反規定插手干預工程建設實施和工程質量監督管理。該條所列情形第（一）項，就是“要求建設單位或者勘察、涉及、施工等單位轉包、違法分包工程建設項目，或者指定生產商、供應商、服務商”。這個規定將被違法干預的對象從“中標人”擴大為“建設單位或者勘察、設計、施工等單位”；內容在工程、材料、構配件、設備外，將相關服務也涵蓋進來。《處理規定》原先適用的階段其實是招標投標活動的合同談判階段，所以才使用“中標人”概念（中標人簽訂合同后，即轉化為承包人或供應商）。中紀委《解釋》則將相關要求貫穿于工程建設全過程。
相較于《處理規定》，中紀委《解釋》在嚴謹、規范方面更進一步，反映了黨內法規在立法技術上的進步。該中紀委《解釋》目前仍具有效力，是查處招標投標領域的違規違紀的主要依據。
四、2015年和2018年修訂《紀律處分條例》的重要規定
從《處理規定》到中紀委《解釋》，我們不難發現，中紀委為促進市場公平競爭、權力運行透明化和遏制招標投標活動中的腐敗所作的努力。不容諱言，招標投標仍是腐敗的高發、高危領域。暗箱操作、權力尋租屢有發生，部分地區和行業呈現蔓延趨勢。反過來，這又損害了招標投標的權威性和公信力。
有鑒于此，2015年修訂《紀律處分條例》時，增設了第118條：黨員領導干部違反有關規定干預和插手市場經濟活動，有下列行為之一，造成不良影響的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分……該條規定的第（一）種行為就是“干預和插手建設工程項目承發包、土地使用權出讓、政府采購、房地產開發與經營、礦產資源開發利用、中介機構服務等活動的”。
根據《招標投標法》第三條規定，“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：（一）大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目； （三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目”，《政府采購法》第26條亦將公開招標和邀請招標列為主要采購方式。所以，無論是干預和插手建設工程項目承發包、還是政府采購均涉及招標投標活動。
《紀律處分條例》開列負面清單，重在立規，將黨的十八大以來嚴明政治紀律和政治規矩、組織紀律、落實八項規定、反對“四風”等從嚴治黨的實踐成果制度化、常態化，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的底線。這也給了杜絕領導干部干預和插手招標投標在黨內法規方面最重要、最有力的依據。此后，中紀委在通報一系列黨員領導干部違法亂紀問題中，有所體現。如通報衡水市政協副主席劉全會問題時，指出其“嚴重違反工作紀律、插手干預工程招投標……”；通報和田市委原書記陳遠華問題時，指出其“嚴重違反工作紀律、違反規定干預和插手建設工程項目承發包……”；通報湖南省科學技術協會原黨委書記、副主席畢華問題時提到其接受私營業主謝某某請托，利用分管基建的職務便利，通過打招呼等方式，幫助謝某某掛靠的公司中標農信家園住宅小區基坑土石方和建安工程第一標段工程，工程總價1.7億。
2018年《條例》再度修改時，該條因其高度概括性和良好適用性，得以完整保留，僅條目變更為第一百二十六條。
法律底線被踐踏，往往是紀律紅線一退再退的結果。
[2]因此，通過對招標投標領域黨內法規的演變與比較，我們可以清晰地看到黨和國家一貫重視對招標投標領域違規違紀查處、追責，努力維護公平競爭的市場環境，并在黨內法規的立法技術上趨向嚴密、準確。這為我們加強招標投標活動的自律與監管均創造了良好基礎。
[1] 呂品：《關于黨內法規解釋制度的思考》，載于《理論視野》 2019年第4期70頁
[2] 劉煥明：《堅持紀在法前，推動紀法銜接》，載于《紅旗文稿》2016年第24期，第17頁。
