從法律角度看，招標(biāo)投標(biāo)被視為一種競(jìng)爭(zhēng)性締約程序，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的具體表現(xiàn)方式?，F(xiàn)代招標(biāo)投標(biāo)制度起源于英國(guó)，自二戰(zhàn)以來，招標(biāo)投標(biāo)影響力不斷擴(kuò)大，先是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，接著世界銀行在貨物采購(gòu)、工程承包中大量推行招標(biāo)投標(biāo)方式。近幾十年來，發(fā)展中國(guó)家也日益重視和采用招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行貨物采購(gòu)和工程建設(shè)。九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《招標(biāo)投標(biāo)法》，并于2000年1月1日正式施行，標(biāo)志著我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。但是，招標(biāo)投標(biāo)違法違規(guī)，特別是個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手和干預(yù)始終是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)正常開展的痼疾。這中間既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性與招標(biāo)投標(biāo)這一市場(chǎng)資源配置方式的沖突，也有權(quán)力尋租、腐敗的因素。本組文章旨在從招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域切入，多角度解讀黨內(nèi)法規(guī)對(duì)合規(guī)建設(shè)的指導(dǎo)作用。
一、2003年《紀(jì)律處分條例》的開創(chuàng)性規(guī)定
2003年12月31日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（下稱“《紀(jì)律處分條例》”）中，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中違紀(jì)行為，在第124條作了較為概括性的規(guī)定，即:對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)（公司）、事業(yè)單位、人民團(tuán)體，違反政府采購(gòu)和招投標(biāo)法律、法規(guī)的，規(guī)定應(yīng)“追究主要責(zé)任者和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分”。
除此之外，《紀(jì)律處分條例》的“分則”有部分條文對(duì)此類情況起到了一定規(guī)范作用。具體如下：
1、第一百零四條之下的第（一）項(xiàng)“將本單位的盈利業(yè)務(wù)交由其親友經(jīng)營(yíng)的”；如果盈利業(yè)務(wù)屬于應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)程序來確定經(jīng)營(yíng)者，則屬于違規(guī)干預(yù)和插手招標(biāo)投標(biāo)。
2、同條之下的第（二）項(xiàng)“以明顯高于市場(chǎng)的價(jià)格向其親友經(jīng)營(yíng)管理的單位采購(gòu)商品或者以明顯低于市場(chǎng)的價(jià)格向其親友經(jīng)營(yíng)管理的單位銷售商品的”和第（三）項(xiàng)“向其親友經(jīng)營(yíng)管理的單位采購(gòu)不合格商品的”。這兩項(xiàng)均涉及商品采購(gòu)。如屬政府采購(gòu)或與建設(shè)工程相關(guān)的重要設(shè)備、物資，則屬于違規(guī)干預(yù)和插手招標(biāo)投標(biāo)。但適用本條，以結(jié)果為要件，即必須是價(jià)格異常或商品不合格。
上述條文所針對(duì)的，主要是招標(biāo)人及對(duì)招標(biāo)活動(dòng)承擔(dān)主要責(zé)任者和直接責(zé)任者，包括具有交辦本單位的盈利業(yè)務(wù)、采購(gòu)、銷售商品決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)的人員。對(duì)職責(zé)上不承擔(dān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)責(zé)任，但干預(yù)和插手招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)干部并不適用。
我們也注意到《紀(jì)律處分條例》的第七十七條，“利用職務(wù)上的便利，為其親友的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)謀取利益的”。該條所稱的“職務(wù)上的便利”就突破了對(duì)招標(biāo)投標(biāo)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任的限制。只要利用職務(wù)上的便利，即符合該條的要件。同時(shí)，該條“經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”顯然應(yīng)包括承包工程建設(shè)項(xiàng)目和商品、服務(wù)供應(yīng)等。同時(shí)，該條明確違規(guī)行為的目的是為親友的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)謀取利益。這被次年的專門規(guī)定所吸收。
另外，第一百一十一條第（五）項(xiàng)“利用行政壟斷或者行業(yè)壟斷地位，實(shí)施或者變相實(shí)施妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)行為的”和第（六）項(xiàng)“限制外地商品和服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)或者限制本地商品和服務(wù)流向外地市場(chǎng)的”。本條在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的主要表現(xiàn)形式是干預(yù)招標(biāo)文件的制定，將外地商品和服務(wù)提供者等潛在投標(biāo)人違規(guī)排斥于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)之外。該違規(guī)行為的主體，可以是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者和直接責(zé)任者，也可以是對(duì)該區(qū)域、該行業(yè)承擔(dān)行政管理、行政監(jiān)督職責(zé)的相關(guān)人員。
總之，2003年《紀(jì)律處分條例》的實(shí)施，開黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)之先河，其意義重大。通過前面的論述，我們也可以發(fā)現(xiàn)，該條例尚存待完善和補(bǔ)充之處。特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)這一痼疾并未作專門規(guī)定。這一缺憾，次年由中紀(jì)委與監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布規(guī)定加以彌補(bǔ)。
二、2004年《處理規(guī)定》的細(xì)化
2004年，《招標(biāo)投標(biāo)法》施行已滿三年。通過政府采購(gòu)、工程建設(shè)項(xiàng)目發(fā)包的實(shí)踐、考察，中紀(jì)委即已意識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)插手，是招標(biāo)投標(biāo)亂象重生的重要原因，并著手針對(duì)性制定有關(guān)規(guī)則。以2003年條例為依據(jù)，中紀(jì)委聯(lián)合監(jiān)察部，于2004年2月3日發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為個(gè)人和親友謀取私利的處理規(guī)定》（下稱“《處理規(guī)定》”）。該規(guī)定第三條專門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)作出詳細(xì)規(guī)定。
《處理規(guī)定》以四項(xiàng)列舉了以下七種違規(guī)情形：
1、必須招標(biāo)項(xiàng)目不招標(biāo)，包括化整為零、假借法定不招標(biāo)情形名義規(guī)避招標(biāo)；
2、應(yīng)公開招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目邀請(qǐng)招標(biāo)；
3、強(qiáng)制指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)；
4、違規(guī)設(shè)置投標(biāo)人資格；
5、干預(yù)評(píng)標(biāo)結(jié)果；
6、干預(yù)中標(biāo)結(jié)果；
7、要求中標(biāo)人分包、轉(zhuǎn)包建設(shè)工程，或者指定使用工程建設(shè)材料、構(gòu)配件、設(shè)備以及生產(chǎn)廠家、供應(yīng)商的；
最后，《處理規(guī)定》規(guī)定了兜底條款，即有其他違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行為的。
筆者認(rèn)為，《處理規(guī)定》的亮點(diǎn)在于：
1、明確了“違反規(guī)定”的規(guī)定之“規(guī)”的具體內(nèi)容，是法律、法規(guī)及其他政策性規(guī)定或者議事規(guī)則。也就是說，不僅《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)范，政策性規(guī)定，乃至招標(biāo)人為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)所設(shè)置的議事規(guī)則，如筆者實(shí)踐中經(jīng)常遇到的國(guó)有企業(yè)總經(jīng)理辦公會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)議、招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組等召開招投標(biāo)主題的會(huì)議議事規(guī)則，均不容違反，否則應(yīng)接受紀(jì)律處分。
2、明確了干預(yù)和插手的方式具體包括暗示、授意、打招呼、批條子、指定、強(qiáng)令等，便于紀(jì)檢部門衡量、判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否違規(guī)。
3、明確了適用的主體，具體為：黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部。另外，人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位中相當(dāng)于副科級(jí)以上職務(wù)實(shí)行管理的領(lǐng)導(dǎo)干部，以及對(duì)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)負(fù)有管理、監(jiān)督職責(zé)的單位的其他干部，是參照?qǐng)?zhí)行。
需要特別指出的是，《處理規(guī)定》不僅是在2003年《紀(jì)律處分條例》基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，也與《招標(biāo)投標(biāo)法》互有補(bǔ)益。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第五章“法律責(zé)任”（第四十九條-第六十四條）規(guī)定的個(gè)人責(zé)任主體都是單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。只有第六十二條在規(guī)定限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)的，為招標(biāo)人指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的，強(qiáng)制招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜的，或者以其他方式干涉招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的法律責(zé)任時(shí)，將責(zé)任主體擴(kuò)大至其他主體，即“個(gè)人利用職權(quán)進(jìn)行前款違法行為的，也依照前款規(guī)定追究責(zé)任”。這與《處理規(guī)定》是互相呼應(yīng)的，從行政法律責(zé)任和黨紀(jì)處分兩個(gè)層面來遏制領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人插手和干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)。
三、2010年中紀(jì)委《解釋》與2004年《處理規(guī)定》的比較
2010年5月7日，中紀(jì)委印發(fā)《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》（下稱“中紀(jì)委《解釋》”）。這是其行使黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的體現(xiàn)，也就是黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)條款的具體含義適用問題作出的權(quán)威的，具有普遍適用效力的解釋。
[1]
相較于《處理規(guī)定》，我們發(fā)現(xiàn)中紀(jì)委《解釋》在插手和干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)方面有以下幾處變化：
1、將適用對(duì)象規(guī)定為黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中副科級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于副科級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有和國(guó)有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員中的黨員。這個(gè)變化主要原因是中紀(jì)委《解釋》的頒布機(jī)關(guān)僅為中紀(jì)委，而不包括監(jiān)察部。相應(yīng)地，中紀(jì)委《解釋》所適用的對(duì)象從領(lǐng)導(dǎo)干部縮小為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。這是黨政分離原則在黨內(nèi)法規(guī)制定的具體體現(xiàn)。
2、中紀(jì)委《解釋》明確規(guī)定，違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為，是指黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反法律、法規(guī)、規(guī)章、政策性規(guī)定或者議事規(guī)則，利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，向相關(guān)部門、單位或者有關(guān)人員以指定、授意、暗示等方式提出要求，影響工程建設(shè)正常開展或者干擾正常監(jiān)管、執(zhí)法活動(dòng)的行為。相比于《處理規(guī)定》，刪除了打招呼、批條子這樣口語化的表述，同時(shí)排序上改由暗到明排列為由明到暗排列。《處理決定》中“影響正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為”這樣的籠統(tǒng)表述被更為具體的“影響工程建設(shè)正常開展或者干擾正常監(jiān)管、執(zhí)法活動(dòng)的行為”所取代。這些都使中紀(jì)委《解釋》的表述更趨嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。
3、中紀(jì)委《解釋》的第四條所列違反規(guī)定插手干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)情形中，不再包括要求中標(biāo)人分包、轉(zhuǎn)包建設(shè)工程，或者指定使用工程建設(shè)材料、構(gòu)配件、設(shè)備以及生產(chǎn)廠家、供應(yīng)商這一情形。但這并不意味著黨內(nèi)法規(guī)對(duì)此不作禁止。
中紀(jì)委《解釋》增加了第八條，是關(guān)于違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)實(shí)施和工程質(zhì)量監(jiān)督管理。該條所列情形第（一）項(xiàng)，就是“要求建設(shè)單位或者勘察、涉及、施工等單位轉(zhuǎn)包、違法分包工程建設(shè)項(xiàng)目，或者指定生產(chǎn)商、供應(yīng)商、服務(wù)商”。這個(gè)規(guī)定將被違法干預(yù)的對(duì)象從“中標(biāo)人”擴(kuò)大為“建設(shè)單位或者勘察、設(shè)計(jì)、施工等單位”；內(nèi)容在工程、材料、構(gòu)配件、設(shè)備外，將相關(guān)服務(wù)也涵蓋進(jìn)來?！短幚硪?guī)定》原先適用的階段其實(shí)是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的合同談判階段，所以才使用“中標(biāo)人”概念（中標(biāo)人簽訂合同后，即轉(zhuǎn)化為承包人或供應(yīng)商）。中紀(jì)委《解釋》則將相關(guān)要求貫穿于工程建設(shè)全過程。
相較于《處理規(guī)定》，中紀(jì)委《解釋》在嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范方面更進(jìn)一步，反映了黨內(nèi)法規(guī)在立法技術(shù)上的進(jìn)步。該中紀(jì)委《解釋》目前仍具有效力，是查處招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的違規(guī)違紀(jì)的主要依據(jù)。
四、2015年和2018年修訂《紀(jì)律處分條例》的重要規(guī)定
從《處理規(guī)定》到中紀(jì)委《解釋》，我們不難發(fā)現(xiàn)，中紀(jì)委為促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力運(yùn)行透明化和遏制招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的腐敗所作的努力。不容諱言，招標(biāo)投標(biāo)仍是腐敗的高發(fā)、高危領(lǐng)域。暗箱操作、權(quán)力尋租屢有發(fā)生，部分地區(qū)和行業(yè)呈現(xiàn)蔓延趨勢(shì)。反過來，這又損害了招標(biāo)投標(biāo)的權(quán)威性和公信力。
有鑒于此，2015年修訂《紀(jì)律處分條例》時(shí)，增設(shè)了第118條：黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)和插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有下列行為之一，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分……該條規(guī)定的第（一）種行為就是“干預(yù)和插手建設(shè)工程項(xiàng)目承發(fā)包、土地使用權(quán)出讓、政府采購(gòu)、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、中介機(jī)構(gòu)服務(wù)等活動(dòng)的”。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目； （三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目”，《政府采購(gòu)法》第26條亦將公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)列為主要采購(gòu)方式。所以，無論是干預(yù)和插手建設(shè)工程項(xiàng)目承發(fā)包、還是政府采購(gòu)均涉及招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。
《紀(jì)律處分條例》開列負(fù)面清單，重在立規(guī)，將黨的十八大以來嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律、落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定、反對(duì)“四風(fēng)”等從嚴(yán)治黨的實(shí)踐成果制度化、常態(tài)化，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的底線。這也給了杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)和插手招標(biāo)投標(biāo)在黨內(nèi)法規(guī)方面最重要、最有力的依據(jù)。此后，中紀(jì)委在通報(bào)一系列黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)問題中，有所體現(xiàn)。如通報(bào)衡水市政協(xié)副主席劉全會(huì)問題時(shí)，指出其“嚴(yán)重違反工作紀(jì)律、插手干預(yù)工程招投標(biāo)……”；通報(bào)和田市委原書記陳遠(yuǎn)華問題時(shí)，指出其“嚴(yán)重違反工作紀(jì)律、違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程項(xiàng)目承發(fā)包……”；通報(bào)湖南省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)原黨委書記、副主席畢華問題時(shí)提到其接受私營(yíng)業(yè)主謝某某請(qǐng)托，利用分管基建的職務(wù)便利，通過打招呼等方式，幫助謝某某掛靠的公司中標(biāo)農(nóng)信家園住宅小區(qū)基坑土石方和建安工程第一標(biāo)段工程，工程總價(jià)1.7億。
2018年《條例》再度修改時(shí)，該條因其高度概括性和良好適用性，得以完整保留，僅條目變更為第一百二十六條。
法律底線被踐踏，往往是紀(jì)律紅線一退再退的結(jié)果。
[2]因此，通過對(duì)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的演變與比較，我們可以清晰地看到黨和國(guó)家一貫重視對(duì)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)查處、追責(zé)，努力維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，并在黨內(nèi)法規(guī)的立法技術(shù)上趨向嚴(yán)密、準(zhǔn)確。這為我們加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的自律與監(jiān)管均創(chuàng)造了良好基礎(chǔ)。
[1] 呂品：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的思考》，載于《理論視野》 2019年第4期70頁
[2] 劉煥明：《堅(jiān)持紀(jì)在法前，推動(dòng)紀(jì)法銜接》，載于《紅旗文稿》2016年第24期，第17頁。
