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2020-03-02 10:43:00
國務院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》于2020年1月1日實施，依據(jù)條例第二條規(guī)定，營商環(huán)境是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。條例第四條規(guī)定：“優(yōu)化營商環(huán)境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機制、強化協(xié)同聯(lián)動、完善法治保障，對標國際先進水平，為各類市場主體投資興業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境。”第七條第三款規(guī)定“國家鼓勵和支持各地區(qū)、各部門結(jié)合實際情況，在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境具體措施；對探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，符合規(guī)定條件的，可以予以免責或者減輕責任。”依據(jù)上述規(guī)定，各級政府應從實際出發(fā)，大膽探索，最大力度創(chuàng)新體制機制，最大限度簡政放權(quán)，最大程度降低制度成本，為企業(yè)營造良好的營商環(huán)境。
從2003年開始，世界銀行對100多個國家或地區(qū)的營商環(huán)境進行排序，成為衡量一國或地區(qū)競爭力的重要指標，在全球產(chǎn)生了重要影響。營商環(huán)境有“硬”和“軟”之分，營商“硬”環(huán)境指市場主體所需要的有形要素，包括自然資源及基礎(chǔ)設(shè)施等，而營商“軟”環(huán)境指市場主體的制度環(huán)境，包括立法、司法和執(zhí)法等。隨著全球競爭日益加劇，各國政府和國際組織更注重營商“軟”環(huán)境評估，而營商“硬”環(huán)境則處于次要地位。營商“軟“環(huán)境是以市場主體需求為中心的微觀法治環(huán)境，其注重法治在細節(jié)上的落實與保障，世行營商環(huán)境評估的十項指標，從“開辦企業(yè)”到“辦理破產(chǎn)”，均涉及到法治支撐，即“法治是最好的營商環(huán)境”。
近期，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政法機關(guān)依法保障疫情防控期間復工復產(chǎn)的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》以法治為導向，既助力復工復產(chǎn)，又推動法治化營商環(huán)境構(gòu)建，具體分析如下。
一、立法指引
《意見》強調(diào)立法指引，要求提前介入，注重合法性審查，明確：“密切配合有關(guān)部門出臺復工復產(chǎn)、擴大內(nèi)需、維護企業(yè)和職工合法權(quán)益方面的政策規(guī)定，主動介入、提前研究，注重維護企業(yè)和職工的合法權(quán)益。嚴格禁止在法律法規(guī)外增加許可事項、增設(shè)許可條件，防止設(shè)置過高門檻限制和影響復工復產(chǎn)。加快對有關(guān)政策措施的合法性審查，在審查過程中注意平衡好各方權(quán)利義務，確保實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資的政策效果，為依法防控疫情、有序復工復產(chǎn)，特別是進一步做好復工復產(chǎn)后的防疫指導監(jiān)督、建立最嚴格的崗位責任制和疫情應急處理機制提供法治支持。加強依法防控疫情、保障企業(yè)復工復產(chǎn)有關(guān)法律政策問題研究。”
二、司法回應
在學者諾內(nèi)特和塞爾茲尼克合著的《轉(zhuǎn)變中的法律與社會——邁向回應型法》一書中，將法分為三種類型：壓制型法、自治型法和回應型法。壓制型法是指法律處在行政壓制下，完全受行政驅(qū)使，只是“行政的晚禮服”；自治型法是指法律與行政分離，擁有不同于行政的思維與技藝，并構(gòu)成對行政的約束，其目的是促進依法行政，實現(xiàn)社會治理法治化；回應型法在自治型法的基礎(chǔ)上，要求法及時關(guān)注和回應社會變動，并對對急劇變動的社會關(guān)系做出調(diào)整，實現(xiàn)社會秩序。可以說，自治型法針對的是常態(tài)社會，充當日常社會的“維生素”，而回應型法更多時候是面對一個非常社會，充當社會的“抗生素”。回應型法具有開放性和多元性特點，注重解決問題的有效性。日常，為確保裁判者公正中立地位，要求法官與社會必須保持距離，但是，當社會進入非常時期，法官不能僅呆在“法律帝國”里，無視情事重大變更，機械適用規(guī)則裁判，而應善用法律技藝，基于政治自覺，盡職盡責，恪守良知，主動回應社會變化和需求，在重大影響性個案中，擔負公共政策創(chuàng)制功能。為此，《意見》指出：“全力以赴做好疫情防控、保障復工復產(chǎn)工作，及時解決群眾所急所憂所思所盼”。本次疫情發(fā)生后，最高人民法院及時發(fā)布相關(guān)司法解釋，許多高級法院也發(fā)布相關(guān)指導意見或公告，及時為企業(yè)地提供法治保障。當然，強調(diào)司法權(quán)的回應性，并非否認其被動性特點，而是要求其在遵循規(guī)律中，主動回應社會需求。
三、過程協(xié)商
回應型法強調(diào)：“秩序是協(xié)商而定的，而非通過服從贏得的”，通過協(xié)商解決糾紛，不僅可提高糾紛解決效率，還可以增強結(jié)果的可接受性，降低調(diào)解結(jié)果的執(zhí)行成本。這就要求糾紛解決者在調(diào)解的過程中，深入了解糾紛焦點，抓住糾紛解決關(guān)鍵，領(lǐng)會雙方內(nèi)心訴求，作出一個建立在雙方協(xié)商基礎(chǔ)之上的解決方案。《意見》明確：“堅持抓早抓小、應調(diào)盡調(diào)，靈活運用法理情相結(jié)合等方式，及時有效化解疫情防控中出現(xiàn)的苗頭性、趨勢性問題。”“鼓勵律師、專家學者、法律工作者以及退休的法官、檢察官、人力資源社會保障和工會工作人員、勞動人事爭議仲裁員等社會力量參與調(diào)解工作，有條件的可以設(shè)立調(diào)解工作室，為企業(yè)和職工提供便捷高效的調(diào)解服務。”
四、手段文明
文明執(zhí)法，不僅可以增強執(zhí)法公信能力，還可以有效避免次生問題發(fā)生。《意見》明確：“合理使用行政裁量權(quán)，防止執(zhí)法過度、簡單粗暴，引發(fā)社會矛盾，切實維護企業(yè)和職工合法權(quán)益。” “對有疾病、殘疾等情形的困境兒童，其監(jiān)護人因復工復產(chǎn)、隔離管控等原因，暫時難以履行監(jiān)護職責的，第一時間向有關(guān)職能部門通報，并依法開展相關(guān)司法救助或救治工作。”
五、認定從寬
在疫情防控非常時期，對企業(yè)許多邊界行為應從寬認定，為企業(yè)營造寬松的營商環(huán)境，這樣才能更有力地促進復工復產(chǎn)。《意見》明確：“對于疫情防控期間，超出經(jīng)營范圍生產(chǎn)經(jīng)營疫情防控產(chǎn)品、商品，或因疫情防控需要，為趕工期導致產(chǎn)品標注不符合相關(guān)規(guī)定，生產(chǎn)銷售的產(chǎn)品經(jīng)鑒定符合國家相關(guān)衛(wèi)生、質(zhì)量標準，未造成實質(zhì)危害的，依法妥善處理。”“辦理涉企業(yè)案件，能夠采取較為輕緩、寬和措施的，盡量不采用限制人身、財產(chǎn)權(quán)利的強制性措施。需要查封、扣押、凍結(jié)的，一般應當預留必要的流動資金和往來賬戶；對于涉案企業(yè)正在投入生產(chǎn)運營和正在用于科技創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)的設(shè)備、資金和技術(shù)資料等，原則上依法不予查封、扣押、凍結(jié)，確需提取犯罪證據(jù)的，可以采取拍照、復制、現(xiàn)場勘驗等方式提取。對有自首、立功表現(xiàn)，積極認罪悔罪，沒有社會危險性的經(jīng)營者，可依法不采取羈押強制措施。對處于偵查、起訴和審判階段在押的企業(yè)經(jīng)營者，及時開展羈押必要性審查，對于變更強制措施不影響訴訟順利進行，沒有繼續(xù)羈押必要的，依法及時變更強制措施。對羈押中需要處理企業(yè)緊急事務的，應根據(jù)案件辦理情況盡量允許其通過適當方式處理。”
六、服務專業(yè)
非常時期，更應充分發(fā)揮法律專業(yè)人士作用，推動疫情防控在法治軌道上推進，《意見》明確：“各地司法行政機關(guān)、律師協(xié)會要引導、組織律師事務所和律師積極開展疫情依法防控工作，為企業(yè)復工復產(chǎn)，以及建立最嚴格的崗位責任制、完善疫情應急處理機制提供專業(yè)法律服務。發(fā)揮各地疫情防控法律服務團和黨政機關(guān)法律顧問、公職律師作用，為相關(guān)部門制定企業(yè)復工復產(chǎn)政策措施、出臺有關(guān)防疫指導、監(jiān)督方面的規(guī)范性文件提供法律意見，當好法治參謀和助手。發(fā)揮企業(yè)法律顧問和公司律師作用，為企業(yè)復工復產(chǎn)經(jīng)營決策、防控疫情提供法律意見，依法辦理訴訟、仲裁等法律事務，妥善處理各類法律糾紛。組織專業(yè)律師針對企業(yè)復工復產(chǎn)過程中多發(fā)的物業(yè)租賃、勞動爭議、工資社保、工傷賠償?shù)群贤m紛、債權(quán)債務法律問題加強研究，提出風險防控意見和建議，編印法律實務工作指南。”
本次疫情防控，為推動企業(yè)復工復產(chǎn)，國家相關(guān)部門出臺相關(guān)舉措和政策，其中不少可在立法層面進一步提煉總結(jié)，若能以此為契機，將眼前和長遠結(jié)合在一起，進一步推動營商環(huán)境法治化進程，那就真正把握住了危難帶來的機遇。