一、案例引入
2021年，xx鎮(zhèn)xx村陳某某向xx鎮(zhèn)人民政府提出農(nóng)村住宅建設(shè)和用地申請。xx鎮(zhèn)人民政府審核陳某某提交的材料后，發(fā)現(xiàn)陳某某兒子已就xx鎮(zhèn)xx村某宅基地上的房屋辦理相關(guān)不動產(chǎn)權(quán)證。xx鎮(zhèn)人民政府認為，根據(jù)該地《關(guān)于一戶一宅和分戶若干規(guī)定的解釋》第二點“農(nóng)戶有兩個以上子女，但只有一個兒子的，父母隨兒子提出申請，不得另行分戶”的規(guī)定，在陳某某兒子享有xx村某宅基地的使用權(quán)及房屋所有權(quán)的情況下，陳某某已伴隨兒子共同享有xx村某宅基地使用權(quán)，不得再另行分戶申請宅基地使用權(quán)，否則將違反“一戶一宅”原則，遂作出《答復(fù)函》不予批準陳某某的農(nóng)村住宅建設(shè)和用地申請。
二、爭議問題
“一戶一宅”中關(guān)于“戶”的認定標準？
三、相關(guān)法律法規(guī)
《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”
《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》第十二條第（六）項規(guī)定：“村民建房申請有下列情形之一的，不予批準：（六）不符合“一戶一宅”政策規(guī)定的。”
（一）各地區(qū)相關(guān)政策
經(jīng)筆者了解，河南省、湖南省、浙江省和遼寧省等各地區(qū)也均有關(guān)于“父母必須伴靠一農(nóng)業(yè)戶口子女建房”的相關(guān)規(guī)定，其中列舉幾項如下：
1、河南省
《河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第八條第（二）項規(guī)定：“具備下列條件之一的，可以申請宅基用地：（二）農(nóng)村居民戶除身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶而已有的宅基地低于分戶標準的。”第九條第（三）項規(guī)定：“有下列情況之一的，不得安排宅基地用地：（三）一戶一子(女)有一處宅基地的。”
2、遼寧省
《遼寧省實施辦法》第三十二條第（二）項的規(guī)定：“符合下列條件之一的，可以申請宅基地：（二）農(nóng)村村民戶除父母身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分戶標準的。”
3、湖南省邵陽市
《邵陽市農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》第十五條規(guī)定:“明確建房分戶的基本原則：（一）獨生子女住戶，不論幾代人，為一個家庭戶型；有兩個以上農(nóng)業(yè)戶口子女的，有子女已達婚齡且已嫁娶的，經(jīng)公安機關(guān)分戶可作為兩個以上家庭戶型，但父母必須伴靠一農(nóng)業(yè)戶口子女建房。”
4、浙江省寧波市
《寧波市鎮(zhèn)海區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》第九條規(guī)定：“有兩個以上的兒子未分戶的農(nóng)戶，如果其中一個已滿法定結(jié)婚年齡的，允許單獨立戶申請使用宅基地。”
（二）不同觀點
現(xiàn)行法律對“戶”這一術(shù)語多有涉及，但沒有一部法律闡述其具體內(nèi)涵。法律要求宅基地使用權(quán)的取得必須以戶為單位，因此對戶的內(nèi)涵的界定直接關(guān)系到法律的適用。據(jù)筆者了解，對“戶”這一概念上的理解主要分為兩種，一是指在同一戶口簿上的人員，二是指居住生活在一起的人們。
1、關(guān)于持“以戶口簿認定一戶一宅中的‘戶’”的觀點
《民法典》和《土地管理法》等法律都未對戶的含義做出界定。為填補法律漏洞，實踐中就采取了類推解釋的方法，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的概念，轉(zhuǎn)化為具有特定戶籍的概念。戶籍是國家對人口管理的正式法律制度，1958年全國人大常委會通過的《戶口登記條例》對戶籍登記和變更做出了規(guī)定。通過戶籍制度能有效聯(lián)結(jié)實行傳統(tǒng)社會治理的基層細胞，因此，一戶一宅中的“戶”也應(yīng)當指獨立登記為同一戶口簿的家庭或者個人。同時，根據(jù)農(nóng)村風俗，結(jié)婚前就要申請宅基地，父母要為子女準備婚房。鑒于這種習慣做法，農(nóng)村子女結(jié)婚后，形成新的家庭，且與父母在戶籍登記中分戶后，也在法律上被視為獨立的戶，從而享有申請宅基地的權(quán)利。如果在戶籍管理中分戶的子女和父母仍視為“一戶”，致使子女不能也無法單獨生活，而人們追求獨立、自由乃至避免糾紛的訴求也將無法得到滿足。
2、關(guān)于持“居住生活在一起的人們作為‘戶’”的認定標準的觀點
持該觀點的學者們認為以同一戶口簿作為“一戶”的標準分配宅基地使用權(quán)，會陷于循環(huán)論證的境地。因為農(nóng)村戶口登記簿是以宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ)的，沒有宅基地使用權(quán)，就無法形成單獨的戶口簿。隨著改革開放的不斷深入，人口流動越來越頻繁，通過戶籍登記來進行“戶”的認定已經(jīng)不能很好地反映客觀實際，以家庭標準取代戶籍標準來認定戶的做法適應(yīng)了人口頻繁流動的需要，我國現(xiàn)行法上仍留有以家庭為計算單元的歷史遺跡，家庭甚至常以法律權(quán)利義務(wù)承受者的面目出現(xiàn)。同時，以家庭戶作為一戶一宅的判斷標準，更有利于實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置，避免農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，造成大量的土地閑置，土地資源不能向真正的、高效益的需求者流轉(zhuǎn)的問題。
3、管轄法院觀點
農(nóng)村宅基地管理辦法中的“戶”，是指按規(guī)定符合宅基地審批條件的人員組合的家庭，而戶籍登記中的“戶”是戶籍管理的計戶單位，與農(nóng)村宅基地審批計戶依據(jù)并不相同。原告陳某某以其與兒子戶籍并未在同一戶為由主張按照獨立的一戶申請宅基地，于法無據(jù)。
（三）筆者觀點
《中華人民共和國土地管理法》第六十二條僅規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但并未就“一戶一宅”中的“戶”進行界定。在現(xiàn)行法律法規(guī)等未對戶的認定及計戶標準作出明確規(guī)定的情況下，關(guān)于“戶”的認定標準，學界各種學說紛呈，實踐中各地區(qū)的認定也各不相同。筆者認為，如果以“戶籍”登記作為認定標準，對于行政機關(guān)而言，提高了行政機關(guān)在審核是否滿足“一戶一宅”條件時的便利性，但無法適應(yīng)現(xiàn)行社會人口流動的特點，使雖然在戶籍上為同一戶，但已結(jié)婚成立新的家庭單元的子女無法獲得獨立生活的權(quán)利和空間；如果以家庭戶作為認定標準，則行政機關(guān)在審核是否滿足“一戶一宅”條件時，則需行政機關(guān)對申請人的家庭居住情況、家庭人員流動情況和子女享有宅基地情況進行充分調(diào)查，增加了行政機關(guān)的審核難度和時間成本，但可以使宅基地流轉(zhuǎn)向更有實際建房需求的集體經(jīng)濟組織成員，同時減少在家庭成員死亡后，因房屋繼承而導致的“一戶多宅”情況。
因現(xiàn)行法律未對“戶”進行統(tǒng)一界定，筆者認為各地區(qū)可以根據(jù)當?shù)卣氐膶嶋H使用情況制定具體操作辦法。例如前面筆者列舉的河南省、遼寧省、湖南省等地對“一戶一宅”中的“戶”均有相應(yīng)的規(guī)定。筆者認為，各地區(qū)關(guān)于“一戶一宅”的政策是各地政府綜合當?shù)卣厥褂们闆r和人口流動情況制定而成，具有特定的歷史背景和鄉(xiāng)村特色，同時具備相應(yīng)的依據(jù)和一定的合理性。考慮到各地有關(guān)政策在各地區(qū)已實施多年，現(xiàn)實執(zhí)行的廣泛性已經(jīng)形成，各地區(qū)政府依照當?shù)卣厥褂们闆r制定的操作辦法實施應(yīng)當予以尊重和適用。
