引言：
長(zhǎng)期以來(lái)，律師為政府提供法律服務(wù)的方式多以“事后服務(wù)”的方式體現(xiàn)，即當(dāng)政府出現(xiàn)行政糾紛時(shí)律師作為代理人身份代理政府應(yīng)訴的“被動(dòng)型”法律服務(wù)。隨著中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，要求黨政機(jī)關(guān)建立健全法律顧問(wèn)制度，為律師全面參與政府行政決策、行政執(zhí)法等行政程序提供了新的契機(jī)，律師作為政府法律顧問(wèn)將在法治政府建設(shè)的宏觀進(jìn)程和具體的政府法律服務(wù)中發(fā)揮巨大作用。
本文以福州市國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償法律服務(wù)為例，梳理國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)程序，從法律實(shí)操的層面闡釋律師應(yīng)以專(zhuān)業(yè)身份參與征收程序、補(bǔ)償程序，并充分發(fā)揮獨(dú)立的政府智囊團(tuán)的作用，為政府提供專(zhuān)業(yè)、優(yōu)質(zhì)而高效的法律服務(wù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府依法征收補(bǔ)償，把控違法風(fēng)險(xiǎn)，依法行政的目標(biāo)。
一、房屋征收補(bǔ)償基本程序：以“兩個(gè)決定”為核心
城市房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域的立法歷經(jīng)了從《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》到《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下稱(chēng)《征補(bǔ)條例》）的過(guò)程。《征補(bǔ)條例》一定程度上修正了《拆遷條例》的某些弊端，進(jìn)一步推進(jìn)了國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位@種法治化最重要的體現(xiàn)之一更加注重程序的合法性，更注重從程序上對(duì)被征收人的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。因此，對(duì)政府在辦理征收過(guò)程中的依法行政提出了更加高的要求。律師在為政府提供房屋征收補(bǔ)償法律服務(wù)時(shí)，應(yīng)更加注重政府房屋征收補(bǔ)償行為程序上的規(guī)范性、合法性審查。
在現(xiàn)行法下，征收與補(bǔ)償是任何類(lèi)型征收的兩個(gè)須臾不可分的重點(diǎn)。根據(jù)《征補(bǔ)條例》的有征收必有補(bǔ)償精神，國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償程序可分為征收決定程序和征收補(bǔ)償程序，分別以“征收決定”和“補(bǔ)償決定”兩個(gè)具體行政行為為核心展開(kāi)。
（一）征收決定程序
政府有權(quán)機(jī)關(guān)須履行項(xiàng)目申報(bào)、委托評(píng)估、編制方案、征求意見(jiàn)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等一系列法定程序之后，方可依法對(duì)外作出征收決定并公告。
（二）征收補(bǔ)償程序
征收補(bǔ)償程序則在已作出征收決定的基礎(chǔ)上依據(jù)法定程序?qū)Ρ徽魇杖诉M(jìn)行補(bǔ)償，該程序主要有兩種推進(jìn)方式：
1、補(bǔ)償協(xié)議方式。即征收部門(mén)與被征收人在簽約期限內(nèi)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，按照補(bǔ)償協(xié)議方式進(jìn)行安置補(bǔ)償。
2、補(bǔ)償決定方式。即在被征收人不接受補(bǔ)償安置方案，其與征收部門(mén)在簽約期限內(nèi)無(wú)法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)作出補(bǔ)償決定的市、縣人民政府依照《征補(bǔ)條例》的規(guī)定作出補(bǔ)償決定，后依法定程序拆除被征收房屋的一種征收實(shí)施方式。尤其在補(bǔ)償決定方式下，征收部門(mén)須履行委托評(píng)估機(jī)構(gòu)分戶(hù)評(píng)估、公示評(píng)估結(jié)果、送達(dá)相關(guān)材料、審核所有檔案材料并報(bào)請(qǐng)等一系列復(fù)雜法定程序。
二、征收決定程序中的律師參與
在政府作出征收決定前，律師可提前參與到征收決定程序中，審查政府征收決定程序是否符合《征補(bǔ)條例》的規(guī)定，并提供建議以降低違法風(fēng)險(xiǎn)。
三、征收補(bǔ)償程序中的律師參與
（一）協(xié)商階段律師參與
1、在補(bǔ)償方案確定的協(xié)商期內(nèi)，律師可協(xié)助征收實(shí)施單位與被征收人就征收補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，并記錄協(xié)商過(guò)程及協(xié)商結(jié)果。
2、協(xié)商過(guò)程中，針對(duì)實(shí)踐中存在大量的被征收房屋產(chǎn)權(quán)不明或者產(chǎn)權(quán)有爭(zhēng)議的房屋，律師可以協(xié)助征收實(shí)施單位審核被征收人提供的遺囑、裁判文書(shū)、買(mǎi)賣(mài)合同等法律文書(shū)查明房屋權(quán)屬狀況，盡可能避免補(bǔ)償對(duì)象錯(cuò)誤導(dǎo)致的糾紛、訴訟。
3、協(xié)商不成的，律師可協(xié)助征收部門(mén)/實(shí)施單位開(kāi)展下一步程序即補(bǔ)償決定程序。
（二）補(bǔ)償決定階段律師參與
補(bǔ)償決定程序主要包括啟動(dòng)程序、評(píng)估鑒定程序、報(bào)請(qǐng)程序、送達(dá)程序四個(gè)階段。根據(jù)不同階段的工作要求，律師參與程度不盡相同。
1、啟動(dòng)程序：根據(jù)《征補(bǔ)條例》第二十六條規(guī)定：“房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。”，在此階段律師可提醒征收部門(mén)及時(shí)啟動(dòng)補(bǔ)償決定程序，并就征收補(bǔ)償程序前期合法性進(jìn)行審查。
2、房屋評(píng)估程序：關(guān)于評(píng)估程序，有較為完整的規(guī)范依據(jù)。在中央層面有《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》，在福建地區(qū)有《福建省國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估鑒定管理辦法》（試行）（閩建[2014]4號(hào)）。在此階段律師主要工作在于協(xié)助征收部門(mén)/實(shí)施單位嚴(yán)格按照評(píng)估鑒定程序，依法依規(guī)開(kāi)展評(píng)估工作。入戶(hù)評(píng)估前告知被征收人入戶(hù)時(shí)間，評(píng)估報(bào)告出具后及時(shí)送達(dá)被征收人，被征收人對(duì)評(píng)估報(bào)告有異議而申請(qǐng)復(fù)核、鑒定的，依法由評(píng)估公司回復(fù)或由專(zhuān)家委員會(huì)出具鑒定意見(jiàn)。
3、送達(dá)程序：送達(dá)難是司法實(shí)踐中的普遍難題，在征收補(bǔ)償領(lǐng)域尤為凸顯。在征遷實(shí)踐中，送達(dá)程序貫穿整個(gè)征收決定程序和征收補(bǔ)償程序，尤其在補(bǔ)償決定程序中，征收人須在多個(gè)階段向被征收人送達(dá)評(píng)估報(bào)告、鑒定意見(jiàn)、協(xié)商通知以及補(bǔ)償決定等文書(shū)。因此，在送達(dá)程序中，律師應(yīng)盡可能為征收部門(mén)/實(shí)施單位破解送達(dá)難提供法律意見(jiàn)，如建議被征收人委托第三人領(lǐng)取文書(shū)、到被征收人工作單位或家庭住址上門(mén)送達(dá)、郵寄送達(dá)，上述程序無(wú)果后方能公告送達(dá)，避免陷入程序違法的法律風(fēng)險(xiǎn)。
4、報(bào)請(qǐng)程序：在此階段律師主要工作在于協(xié)助房屋征收部門(mén)對(duì)擬作出補(bǔ)償決定的被征收人相關(guān)檔案材料進(jìn)行審核，協(xié)助房屋征收部門(mén)草擬、審核《報(bào)請(qǐng)作出房屋征收補(bǔ)償決定報(bào)告書(shū)》。
（三）復(fù)議、訴訟程序中的律師參與
被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。在此階段律師可根據(jù)作出房屋征收決定的市、縣人民政府的需要，代理行政復(fù)議或行政訴訟程序。
（四）執(zhí)行程序中的律師參與
被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
在此階段律師可根據(jù)作出房屋征收補(bǔ)償決定的市、縣人民政府的委托，代為向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
四、結(jié)語(yǔ)
在全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政的背景下，律師參與甚至全面參與到政府行政決策、行政執(zhí)法等程序中愈加迫切，律師在提供政府法律服務(wù)時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮政府智囊團(tuán)的作用，轉(zhuǎn)變法律服務(wù)方式，為政府提供專(zhuān)業(yè)、優(yōu)質(zhì)而高效的法律服務(wù)的同時(shí)促進(jìn)政府法律服務(wù)模式的升級(jí)和更迭。
在國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償法律服務(wù)領(lǐng)域，律師不僅應(yīng)具有深厚的專(zhuān)業(yè)功底，諳熟征收補(bǔ)償法律問(wèn)題，還需面對(duì)因征遷而可能帶來(lái)的群體性事件等復(fù)多樣的社會(huì)問(wèn)題。因此，律師在參與房屋征收補(bǔ)償程序中，應(yīng)找準(zhǔn)自身獨(dú)立法律“外腦”的角色定位，要堅(jiān)持獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，避免成為政府行政命令的裝飾者和為替代政府責(zé)任主體而存在。
