引言：
黨的十八大以來，我國學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展，資源迅速擴(kuò)大、普及水平大幅提高、管理制度不斷完善，“入園難”問題得到有效緩解。同時也要看到，由于底子薄、欠賬多，目前學(xué)前教育仍是整個教育體系的短板，發(fā)展不平衡不充分問題十分突出，“入園難”、“入園貴”依然是困擾老百姓的煩心事之一。因此，辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有所育，是黨的十九大作出的重大決策部署，是黨和政府為老百姓辦實(shí)事的重大民生工程，關(guān)系億萬兒童健康成長，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系黨和國家事業(yè)未來。
而城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園乃是學(xué)前教育重要組成部分，是城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，是擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源的重要渠道，是滿足人民群眾就近入園需求的重要保障。但是各地城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園普遍存在沒有規(guī)劃、規(guī)劃不落實(shí)、應(yīng)建未建、應(yīng)交未交、挪作他用等突出問題，造成小區(qū)配套學(xué)前教育資源嚴(yán)重流失。
2019年1月9日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱“《通知》”），在全國范圍內(nèi)開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作。《通知》明確提出“已建成的小區(qū)配套幼兒園應(yīng)按照規(guī)定及時移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T，未移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T的應(yīng)限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。”
但是《通知》并未對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的范圍和如何移交予以明確，給實(shí)際執(zhí)行造成一定的不確定性，有待各地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況予以明確。本團(tuán)隊律師曾經(jīng)擔(dān)任福州市兒童學(xué)園、華南兒童幼教所等知名公辦園和民辦園法律顧問，現(xiàn)就當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理要求，結(jié)合當(dāng)前相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行研究分析，提出當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理存在的法律問題及解決方案，以期有所借鑒。
特別說明 ：
《通知》提出“小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”，是否意味著民辦營利性幼兒園將退出歷史舞臺？
實(shí)則不然，《通知》規(guī)定的“小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”，特指城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園，其他場所的民辦園仍可自主選擇辦成營利性民辦園或者非營利性民辦園，享受國家和地方規(guī)定的有關(guān)民辦園的扶持政策。
一、我國學(xué)前教育現(xiàn)狀概況
1、學(xué)前教育格局分散，師資短缺
民辦幼兒園成學(xué)前教育供給主體。2015 年，全國共有 22.37 萬所幼兒園，較上年增加 1.38 萬所，其中民辦幼兒園約 14.64 萬所，占比高達(dá) 65.44%，而公辦園的比例則由 2003 年的 52.32%降至34.56%。民辦園在園兒童數(shù)量為 2302 萬人，占全國幼兒園在園兒童總數(shù)的 53.99%。從貢獻(xiàn)率角度看，2013 年我國毛入園率67.5%，其中公辦園貢獻(xiàn)率 33.4%，民辦園貢獻(xiàn)率 34.5%。如下圖：
幼教師資短缺，素質(zhì)有待提高。2015 年全國在園兒童共 4264.83萬人，按 1:15 測算，需要專任幼教教師 284.32 萬人，而全國幼兒園園長和教師總共 230.31 萬人，缺口達(dá) 54 萬人。若按標(biāo)準(zhǔn)的師幼比 1:9 測算，則需要專任幼教教師 473.87 萬人，缺口高達(dá) 243.56 萬人。我國幼兒園教師數(shù)量嚴(yán)重短缺，并且在二胎政策實(shí)施背景下，未來短缺情況會愈發(fā)嚴(yán)重。幼師短缺的主要原因在于工資待遇低、公辦編制名額不足，這大大降低了學(xué)前教育對優(yōu)秀人才的吸引力。此外，目前我國幼師團(tuán)隊整體素質(zhì)偏低，大量幼師并不具有幼教資質(zhì)，“無證上崗”的現(xiàn)象普遍存在。
2、幼兒基數(shù)擴(kuò)大導(dǎo)致“幼兒園荒”，政府加大投入緩解“入園難”
幼兒基數(shù)擴(kuò)大，學(xué)前教育將現(xiàn)“幼兒園荒”。數(shù)據(jù)顯示，2016 年全面二孩政策正式實(shí)施以來，全年新出生人口達(dá) 1867 萬，其中約 45%的貢獻(xiàn)率來自二孩家庭。2016 年正式實(shí)施全面二孩政策，最早因全面二孩政策出生的兒童將在 3 年后即 2019 年達(dá)到學(xué)前教育的入學(xué)年齡。據(jù)預(yù)測，2019 年學(xué)前教育階段將因“全面二孩”政策新增適齡幼兒接近 600 萬人，2020 年將新增1100 萬人左右。至 2021 年，全面二孩政策對學(xué)前教育階段適齡幼兒規(guī)模擴(kuò)大的影響最大，當(dāng)年學(xué)前教育階段的適齡幼兒將增加 1500萬人左右，預(yù)計需要學(xué)前教育園舍達(dá)到 31.95 萬所。公報顯示，2015 年全國共有幼兒園 22.37 萬所，距離 2021 年的 31.95 萬所預(yù)測數(shù)量有 9.58 萬所的幼兒園缺口。2021年后，二孩時代將迎來持續(xù)的入園高峰，屆時幼兒園缺口數(shù)量將進(jìn)一步擴(kuò)大，我國學(xué)前教育行業(yè)面臨嚴(yán)重的“幼兒園荒”。如下圖：
政府加大財政投入緩解“入園難”。中國青年報社會調(diào)查中心一項針對 2002 人進(jìn)行的調(diào)查顯示，84.6%的受訪者表示所在地區(qū)普遍存在入園難、入園貴的現(xiàn)象。其中回答非常普遍和比較普遍的受訪者分別占 30.4%和 54.2%。由此可見，我國“入園難”的問題依舊突出。為緩解“入園難”，政府近年來加大了對學(xué)前教育領(lǐng)域的財政投入。2014 年，全國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入2048.76 億元，2009-2014 年間復(fù)合增長率高達(dá) 52.95%。但與國際相比，我國現(xiàn)階段學(xué)前教育財政投入仍顯不足。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，學(xué)前三年毛入園率在 60%-80%之間的國家，財政性教育經(jīng)費(fèi)支出中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比平均為 7.73%。2015 年我國學(xué)前教育三年毛入園率已經(jīng)達(dá)到 75%，提前實(shí)現(xiàn)了二期學(xué)前三年行動計劃設(shè)定的目標(biāo)，但是財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比僅為 3.5%（2013 年）。為了彌補(bǔ)學(xué)前教育資源不足的短板，保障學(xué)前教育的健康發(fā)展，政府需要進(jìn)一步持續(xù)穩(wěn)定地加大學(xué)前教育領(lǐng)域的財政投入。如下圖：
二、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的范疇
（一）城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的定義
從各地方政府出臺的關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的文件來看，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園一般是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)商品住宅小區(qū)開發(fā)和政府投資建設(shè)保障性住房或安置房建設(shè)中按規(guī)劃要求配套建設(shè)的幼兒園。
（二）城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的分類
1、根據(jù)幼兒園是否具有營利性來劃分，可分為：
（1）營利性幼兒園
（2）普惠性幼兒園
2、根據(jù)舉辦主體來劃分，可分為：
（1）公辦（公立）幼兒園
（2）民辦（私立）幼兒園
其中，公辦幼兒園根據(jù)舉辦主體的不同，又可分為教辦園、集體園、部門園。
（三）當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園現(xiàn)狀
1、城鎮(zhèn)小區(qū)配套學(xué)前教育資源流失
近年來，我國在園幼兒數(shù)快速增長。據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年全國在園幼兒為2977萬人，而2017年在園幼兒已經(jīng)達(dá)到4600萬人，平均每年增長232萬人。目前，“全面兩孩”政策實(shí)施之后的幼兒即將進(jìn)入學(xué)前教育階段，未來幾年人口生育高峰與二孩疊加效益的逐步顯現(xiàn)，致使學(xué)前教育資源更加緊張。
此外，城鎮(zhèn)化也導(dǎo)致人口流向和結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。大量的年輕人口向各大城市包括縣城的快速集聚，導(dǎo)致居住小區(qū)特別是新建居住小區(qū)人口結(jié)構(gòu)的年輕化現(xiàn)象明顯，這些新小區(qū)的高出生率和隨遷幼兒的高比例，都在短期內(nèi)加劇了學(xué)前教育設(shè)施緊張程度。
然而，一些地方城鎮(zhèn)小區(qū)有的沒有配建幼兒園，有的雖然建了但沒有辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。城鎮(zhèn)小區(qū)配建幼兒園涉及規(guī)劃、土地、建設(shè)等多個領(lǐng)域，由于沒有建立多部門協(xié)調(diào)配合、聯(lián)審聯(lián)管機(jī)制，各地城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園普遍存在沒有規(guī)劃、規(guī)劃不落實(shí)、應(yīng)建未建、應(yīng)交未交、挪作他用等突出問題。
城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園具有天然的地域壟斷性，這些小區(qū)配套學(xué)前教育資源的嚴(yán)重流失，是造成城鎮(zhèn)“入公辦園難”“入普惠性民辦園難”“就近入園難”的主要原因。
2、已建成的小區(qū)配套幼兒園須限期移交教育行政部門
《通知》指出，已建成的小區(qū)配套幼兒園應(yīng)按照規(guī)定及時移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T，未移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T的應(yīng)限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有關(guān)部門要按規(guī)定對移交的幼兒園辦理土地、園舍移交及資產(chǎn)登記手續(xù)。對于已經(jīng)建成、需要辦理移交手續(xù)的，原則上于2019年6月底前完成；對于需要回收、置換、購置的，原則上于2019年9月底前完成。
3、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園不得辦成營利性幼兒園
《通知》指出，小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。這一舉措將有效解決普惠性幼兒園數(shù)量不足，高收費(fèi)民辦園占比偏高的問題，最大限度實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公益性和普惠性。
三、當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交涉及的法律問題
（一）關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園權(quán)屬的認(rèn)定問題
1、當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的權(quán)屬狀況
（1）國有
主要有以下幾種類型：
A.政府投資建設(shè)的保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園。
如廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等部門《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城市住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見》的通知（廈府辦〔2012〕165號）第十四條規(guī)定“政府投資建設(shè)保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園，建成后按屬地原則由開發(fā)建設(shè)單位無償移交給區(qū)教育部門管理”
B.土地掛牌出讓時，國土及規(guī)劃部門已經(jīng)在相關(guān)出讓文件中寫明相應(yīng)約束性條款，建好后用于舉辦普惠性幼兒園，資產(chǎn)無償移交所在區(qū)域教育行政部門。
如莆田市人民政府關(guān)于印發(fā)《莆田市舊城改造和新建住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理規(guī)定》的通知（莆政綜〔2011〕214號）第四條規(guī)定“國土資源管理部門在土地出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件中應(yīng)當(dāng)明確配套幼兒園的土地使用權(quán)屬和房屋所有權(quán)屬歸教育主管部門”。
（2）開發(fā)建設(shè)單位所有
A.開發(fā)建設(shè)單位以出讓形式取得建設(shè)地塊的房地產(chǎn)項目配建的幼兒園。
B.在土地招拍掛時，采取整體打包的方式出讓，未將配套幼兒園與小區(qū)進(jìn)行劃分，亦未對開發(fā)建設(shè)單位建設(shè)幼兒園，給予相應(yīng)的稅費(fèi)減免，配套幼兒園沒有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。
開發(fā)建設(shè)單位若沒有享受任何政府土地優(yōu)惠政策，全額支付土地出讓金與建設(shè)款，即小區(qū)配套幼兒園完全由開發(fā)建設(shè)單位投資建設(shè)的情況下，或配套幼兒園未納入《商品房買賣合同》的公攤面積即業(yè)主未支付相應(yīng)對價，以及開發(fā)商已取得小區(qū)配套幼兒園權(quán)屬證書的，其原始產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬開發(fā)建設(shè)單位所有。
（3）小區(qū)全體業(yè)主共有
《物權(quán)法》第七十三條規(guī)定：“建筑區(qū)劃其他公共場所、公共設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房屬于業(yè)主共有……”，比如小區(qū)的道路、綠地、休憩地、電梯、樓梯等公用配套設(shè)施，是構(gòu)成住宅小區(qū)不可分割的整體，這類公益性的配套設(shè)施權(quán)屬全體業(yè)主所有，小區(qū)的開發(fā)商不得銷售非營業(yè)性公建配套設(shè)施。較大的小區(qū)配套設(shè)施有醫(yī)院、商場、電影院、游泳池、小學(xué)、中學(xué)等配套設(shè)施，一般不屬于全體業(yè)主共有，但只要業(yè)主在購房時有支付對價，產(chǎn)權(quán)面積部分有納入公攤，則應(yīng)屬于業(yè)主共有。
對此，作者認(rèn)為城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交工作的開展，首先要厘清城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的權(quán)屬狀況，而后根據(jù)不同權(quán)屬情況，針對性的采取相應(yīng)的移交方式和程序，在合法合規(guī)的前提下，快速推進(jìn)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交工作的實(shí)施。
（二）關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的范圍問題
如上所述，當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的權(quán)屬存在以上三種情形，但《通知》并未明確城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的范圍，即哪一類小區(qū)配套幼兒園需要移交，哪一類不需要移交。就此，本文梳理了在《通知》實(shí)施前，一些地方政府對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交范圍的規(guī)定，具體如下：
1、當(dāng)前對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交范圍予以明確的地方規(guī)定有：
（1）廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等部門《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城市住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見》的通知（廈府辦〔2012〕165號）
第十四條“政府投資建設(shè)保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園，建成后按屬地原則由開發(fā)建設(shè)單位無償移交給區(qū)教育部門管理；由開發(fā)建設(shè)單位以出讓形式取得建設(shè)地塊的房地產(chǎn)項目配建的幼兒園，建成后由市或區(qū)財政以成本價（成本以財政部門審核意見為準(zhǔn)）進(jìn)行回購，回購資金納入地塊的土地開發(fā)成本，回購移交過程中產(chǎn)生的契稅、登記費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用一并納入回購成本。”
（2）漳州市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等七部門《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城區(qū)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見》的通知（漳政辦〔2014〕101號）
第十三條“按照土地出讓合同約定由開發(fā)企業(yè)建設(shè)以及政府投資建設(shè)保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園，建成后按屬地原則由開發(fā)建設(shè)單位無償移交給縣（市、區(qū)）教育部門管理。”
（3）義烏市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《義烏市新建住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理暫行辦法》的通知(義政辦發(fā)〔2012〕133號)
第八條“規(guī)劃部門應(yīng)將幼兒園的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)納入小區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，并作為土地出讓的前置條件，開發(fā)建設(shè)單位要按照批準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)與住宅小區(qū)同步建設(shè)，同步交付使用，由開發(fā)建設(shè)單位負(fù)責(zé)建設(shè)資金。”
（4）關(guān)于印發(fā)《廣東省加強(qiáng)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理工作的指導(dǎo)意見》的通知（粵教基〔2015〕21號）
第四條第（二）款“各縣（市、區(qū)）國土資源行政主管部門根據(jù)學(xué)前教育規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃需配套建設(shè)幼兒園的地塊，在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓公告中列明，并在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中約定應(yīng)履行住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)以及無償移交給當(dāng)?shù)卣块T的責(zé)任和義務(wù)。”
（5）宿遷市政府辦公室關(guān)于印發(fā)《宿遷市住宅區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法》的通知（宿政辦發(fā)〔2018〕11號）
第八條“國土資源部門根據(jù)規(guī)劃部門出具的建設(shè)用地規(guī)劃條件，將招拍掛出讓用地內(nèi)需配套建設(shè)的幼兒園納入建設(shè)項目一并公開出讓，同時在招標(biāo)文件中明確配套幼兒園與出讓宗地住宅小區(qū)首期工程同步建設(shè)、建設(shè)規(guī)模、產(chǎn)權(quán)歸屬，以及土地受讓人履行將配套幼兒園無償移交給當(dāng)?shù)卣呢?zé)任和義務(wù)等要求，并納入土地出讓合同。”
綜上，可以明確由政府投資建設(shè)保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園以及在土地出讓合同中明確約定由開發(fā)建設(shè)單位無償建設(shè)并移交給當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T的小區(qū)配套幼兒園，應(yīng)當(dāng)按照《通知》的要求移交給教育主管部門。
2、當(dāng)前對于在土地出讓合同中未明確權(quán)屬移交的配套幼兒園是否移交以及如何移交問題相應(yīng)的地方規(guī)定有：
（1）廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等部門《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城市住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見》的通知（廈府辦〔2012〕165號）
第十四條“由開發(fā)建設(shè)單位以出讓形式取得建設(shè)地塊的房地產(chǎn)項目配建的幼兒園，建成后由市或區(qū)財政以成本價（成本以財政部門審核意見為準(zhǔn)）進(jìn)行回購，回購資金納入地塊的土地開發(fā)成本，回購移交過程中產(chǎn)生的契稅、登記費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用一并納入回購成本。”
（2）漳州市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等七部門《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城區(qū)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見》的通知(漳政辦〔2014〕101號)
第十五條“鼓勵各縣（市、區(qū)）政府主動與開發(fā)建設(shè)單位商談，以回購方式舉辦公辦幼兒園，回購價格由開發(fā)建設(shè)單位與教育部門、財政部門協(xié)商確定。回購資金可以比照新建幼兒園，由縣（市、區(qū)）財政承擔(dān)；涉及土地轉(zhuǎn)讓回購問題的，可以按照“土地出讓金歸誰誰承擔(dān)”的原則承擔(dān)。”
（3）開封市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《開封市城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法》的通知（汴政辦〔2018〕92號）
第十一條“原有按照出讓土地建設(shè)的配套幼兒園，實(shí)施“一園一案”，可采取無償贈與政府或政府有償回購方式移交教育部門，由教育部門統(tǒng)籌安排用于舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園，優(yōu)先滿足本小區(qū)居民適齡兒童就近入園。”
（4）攀枝花市人民政府關(guān)于印發(fā)《攀枝花市城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理實(shí)施辦法》的通知(攀府發(fā)〔2016〕13號)
第三條第（二）款“關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)已經(jīng)建設(shè)形成，小區(qū)內(nèi)已舉辦有民辦幼兒園的，由轄區(qū)政府采取逐步回購方式予以回購，舉辦公辦幼兒園。或者通過各級政府補(bǔ)貼等政策導(dǎo)向，將其發(fā)展為普惠性幼兒園，確保引導(dǎo)學(xué)前公共教育資源向的公益性和普惠性方向發(fā)展。”
綜上，當(dāng)前對于在土地出讓合同中未明確權(quán)屬移交的配套幼兒園一般采取政府有償回購或開發(fā)建設(shè)單位無償贈與給政府的方式移交，但上述規(guī)定只是地方性規(guī)定，不具有普遍性，各地政府對該類小區(qū)配套幼兒園是否移交以及如何移交的問題，應(yīng)以各地政策而定。
（三）關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園如何移交的問題
由于《通知》并未明確城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園如何移交，多散見于各地方政府文件，本文通過梳理當(dāng)前各地方政府對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的規(guī)定，根據(jù)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的權(quán)屬狀況，歸納出以下移交方式和程序：
1、對于國有和土地出讓合同中明確約定由開發(fā)建設(shè)單位移交的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園
（1）移交方式：無償移交
（2）移交程序：
A.對于新建設(shè)的配套幼兒園，在配套幼兒園竣工驗(yàn)收合格后,開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)及時將幼兒園交付給當(dāng)?shù)卣芾砗褪褂? 同時移交與幼兒園建設(shè)相關(guān)的前期手續(xù)、竣工圖紙等所有檔案材料，教育行政部門應(yīng)及時辦理幼兒園的土地、房屋登記手續(xù)。由轄區(qū)教育主管部門統(tǒng)籌安排,用于舉辦成公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。
B.對于已建成尚未移交的配套幼兒園，開發(fā)商應(yīng)按照《通知》的要求限期移交給當(dāng)?shù)亟逃姓块T。
2、對于在土地出讓合同中未明確權(quán)屬移交的配套幼兒園
（1）移交方式：有償回購、無償贈與
（2）移交程序：由地方財政以成本價進(jìn)行回購移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T，或由開發(fā)建設(shè)單位無償贈與政府管理和使用。
（四）關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交可能引發(fā)的問題
1、對于開發(fā)建設(shè)單位不配合移交能否強(qiáng)制移交的問題
（1）對于政府投資建設(shè)的保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園，性質(zhì)上屬于國有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)無償移交給教育行政部門，一般不存在建設(shè)單位不配合移交的情形。
（2）對于在土地出讓合同中約定由開發(fā)建設(shè)單位無償建設(shè)、無償移交、權(quán)屬歸政府的配套幼兒園，開發(fā)建設(shè)單位依約應(yīng)當(dāng)移交給政府管理和使用，但是存在開發(fā)建設(shè)單位未按出讓合同約定移交或拒絕移交的情形，對此地方政府能否強(qiáng)制要求開發(fā)建設(shè)單位移交，以及通過何種方式強(qiáng)制開發(fā)建設(shè)單位移交，仍需要各地方政府制定具體措施予以明確。
（3）對于土地出讓合同中未明確權(quán)屬移交的配套幼兒園，政府無權(quán)強(qiáng)制要求開發(fā)建設(shè)單位移交，應(yīng)由政府主動與開發(fā)建設(shè)單位或舉辦者商談移交事宜。
2、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交過程中，配套幼兒園所有人與舉辦者之間可能引發(fā)的糾紛問題
當(dāng)配套幼兒園所有人與舉辦者不一致的情形下，即舉辦者向承租配套幼兒園用于辦學(xué)的情形，可能出現(xiàn)移交期限早于配套幼兒園租賃期限，即需提前解除/終止租賃合同，若配套幼兒園所有人與舉辦者未能就提前解除/終止租賃合同協(xié)商一致，必將導(dǎo)致配套幼兒園所有人與舉辦者之間糾紛大量產(chǎn)生。因此，各地方政府在制定具體實(shí)施意見時，對此應(yīng)予以適當(dāng)考慮，以保障舉辦者的合法正當(dāng)權(quán)益。
3、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交過程中，幼兒園舉辦者與學(xué)員或?qū)W員家長之間可能引發(fā)的糾紛以及學(xué)員權(quán)益保障問題
根據(jù)《通知》的規(guī)定，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。但是，當(dāng)前存在眾多城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園為營利性幼兒園，學(xué)費(fèi)普遍偏高，若移交教育行政部門后辦成普惠性民辦園，學(xué)員已交高額學(xué)費(fèi)能否退還、如何退還，師資力量、教學(xué)水平是否受影響等將成為學(xué)員家長重點(diǎn)關(guān)注的問題，若該些問題無法妥善解決，必將激化學(xué)員家長與幼兒園舉辦者、政府之間的矛盾，進(jìn)而引發(fā)大量糾紛。
4、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T后，該幼兒園債權(quán)債務(wù)關(guān)系如何承擔(dān)和處理等問題。
四、關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的幾點(diǎn)建議
（一）從政府角度來說
1、確保移交程序合法合規(guī)
各地政府應(yīng)按照《規(guī)定》的要求進(jìn)一步制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，在開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交工作前，全面評估和預(yù)測移交過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險和矛盾，提前制定切實(shí)可行的應(yīng)對方案，妥善處理好政府與開發(fā)建設(shè)單位、舉辦者以及學(xué)員家長之間的關(guān)系，盡可能不損害任何一方的權(quán)益，特別是要注重保護(hù)廣大幼兒學(xué)員的權(quán)益。
2、確保移交工作按時順利完成
在開展移交工作前，政府可委托專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如律師事務(wù)所等）提前介入，參與移交工作，確保移交工作按時順利完成。如協(xié)助政府制定實(shí)施細(xì)則以及移交方案，協(xié)助政府與開發(fā)建設(shè)單位或幼兒園舉辦者溝通、磋商、談判，協(xié)助政府對配套幼兒園權(quán)屬及債權(quán)債務(wù)等情況開展盡職調(diào)查以及處置工作，協(xié)助政府辦理移交后幼兒園權(quán)屬登記工作等。
（二）從開發(fā)建設(shè)單位/舉辦者角度來說
1、服從大局
開發(fā)建設(shè)單位/舉辦者可主動向教育行政部門了解落實(shí)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交范圍及移交方式等情況，提前做好相關(guān)安排和準(zhǔn)備。
2、保障自身合法正當(dāng)權(quán)益
開發(fā)建設(shè)單位/舉辦者可委托專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如律師事務(wù)所）就政府收回配套幼兒園事宜，與教育行政部門溝通、磋商、談判，爭取自身合法權(quán)益。
（三）從幼兒學(xué)員角度來說
對于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園就讀學(xué)員的家長，可提前向當(dāng)?shù)亟逃姓块T了解自己所在小區(qū)配套幼兒園是否需要移交給政府，移交后辦成公辦園或是辦成普惠性民辦園等其他事項，以便提前做好準(zhǔn)備，確保不耽誤孩子的就學(xué)。
五、總結(jié)
雖然《通知》明確城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園須限期移交教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，但該《通知》屬于原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定，可操作性不足。因此，為確保移交工作的順利完成，各地政府應(yīng)當(dāng)盡快制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則和移交方案，妥善處理好政府與開發(fā)建設(shè)單位、舉辦者以及學(xué)員家長之間的關(guān)系，確保移交程序合法合規(guī)，服務(wù)國家大局。
「團(tuán)隊介紹」
福建天衡聯(lián)合（福州）律師事務(wù)所·道同律師團(tuán)隊是一支由資深律師、優(yōu)秀年輕律師組成的專業(yè)化法律服務(wù)團(tuán)隊。團(tuán)隊提供的服務(wù)注重綜合性和品質(zhì)感，充分整合團(tuán)隊內(nèi)外資源，以有效解決客戶問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)管理風(fēng)險，創(chuàng)造價值的目的。
注：感謝團(tuán)隊實(shí)習(xí)生倪卉青、潘澤煒對本文的貢獻(xiàn)。
