引言：
黨的十八大以來，我國學前教育事業快速發展，資源迅速擴大、普及水平大幅提高、管理制度不斷完善，“入園難”問題得到有效緩解。同時也要看到，由于底子薄、欠賬多，目前學前教育仍是整個教育體系的短板，發展不平衡不充分問題十分突出，“入園難”、“入園貴”依然是困擾老百姓的煩心事之一。因此，辦好學前教育、實現幼有所育，是黨的十九大作出的重大決策部署，是黨和政府為老百姓辦實事的重大民生工程，關系億萬兒童健康成長，關系社會和諧穩定，關系黨和國家事業未來。
而城鎮小區配套幼兒園乃是學前教育重要組成部分，是城鎮公共服務設施建設的重要內容，是擴大普惠性學前教育資源的重要渠道，是滿足人民群眾就近入園需求的重要保障。但是各地城鎮小區配套幼兒園普遍存在沒有規劃、規劃不落實、應建未建、應交未交、挪作他用等突出問題，造成小區配套學前教育資源嚴重流失。
2019年1月9日，國務院辦公廳發布《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱“《通知》”），在全國范圍內開展城鎮小區配套幼兒園治理工作。《通知》明確提出“已建成的小區配套幼兒園應按照規定及時移交當地教育行政部門，未移交當地教育行政部門的應限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。小區配套幼兒園移交當地教育行政部門后，應當由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。”
但是《通知》并未對城鎮小區配套幼兒園移交的范圍和如何移交予以明確，給實際執行造成一定的不確定性，有待各地方政府根據自身實際情況予以明確。本團隊律師曾經擔任福州市兒童學園、華南兒童幼教所等知名公辦園和民辦園法律顧問，現就當前城鎮小區配套幼兒園治理要求，結合當前相關政策法規進行研究分析，提出當前城鎮小區配套幼兒園治理存在的法律問題及解決方案，以期有所借鑒。
特別說明 ：
《通知》提出“小區配套幼兒園移交當地教育行政部門后，應當由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”，是否意味著民辦營利性幼兒園將退出歷史舞臺？
實則不然，《通知》規定的“小區配套幼兒園移交當地教育行政部門后，應當由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”，特指城鎮小區配套幼兒園，其他場所的民辦園仍可自主選擇辦成營利性民辦園或者非營利性民辦園，享受國家和地方規定的有關民辦園的扶持政策。
一、我國學前教育現狀概況
1、學前教育格局分散，師資短缺
民辦幼兒園成學前教育供給主體。2015 年，全國共有 22.37 萬所幼兒園，較上年增加 1.38 萬所，其中民辦幼兒園約 14.64 萬所，占比高達 65.44%，而公辦園的比例則由 2003 年的 52.32%降至34.56%。民辦園在園兒童數量為 2302 萬人，占全國幼兒園在園兒童總數的 53.99%。從貢獻率角度看，2013 年我國毛入園率67.5%，其中公辦園貢獻率 33.4%，民辦園貢獻率 34.5%。如下圖：
幼教師資短缺，素質有待提高。2015 年全國在園兒童共 4264.83萬人，按 1:15 測算，需要專任幼教教師 284.32 萬人，而全國幼兒園園長和教師總共 230.31 萬人，缺口達 54 萬人。若按標準的師幼比 1:9 測算，則需要專任幼教教師 473.87 萬人，缺口高達 243.56 萬人。我國幼兒園教師數量嚴重短缺，并且在二胎政策實施背景下，未來短缺情況會愈發嚴重。幼師短缺的主要原因在于工資待遇低、公辦編制名額不足，這大大降低了學前教育對優秀人才的吸引力。此外，目前我國幼師團隊整體素質偏低，大量幼師并不具有幼教資質，“無證上崗”的現象普遍存在。
2、幼兒基數擴大導致“幼兒園荒”，政府加大投入緩解“入園難”
幼兒基數擴大，學前教育將現“幼兒園荒”。數據顯示，2016 年全面二孩政策正式實施以來，全年新出生人口達 1867 萬，其中約 45%的貢獻率來自二孩家庭。2016 年正式實施全面二孩政策，最早因全面二孩政策出生的兒童將在 3 年后即 2019 年達到學前教育的入學年齡。據預測，2019 年學前教育階段將因“全面二孩”政策新增適齡幼兒接近 600 萬人，2020 年將新增1100 萬人左右。至 2021 年，全面二孩政策對學前教育階段適齡幼兒規模擴大的影響最大，當年學前教育階段的適齡幼兒將增加 1500萬人左右，預計需要學前教育園舍達到 31.95 萬所。公報顯示，2015 年全國共有幼兒園 22.37 萬所，距離 2021 年的 31.95 萬所預測數量有 9.58 萬所的幼兒園缺口。2021年后，二孩時代將迎來持續的入園高峰，屆時幼兒園缺口數量將進一步擴大，我國學前教育行業面臨嚴重的“幼兒園荒”。如下圖：
政府加大財政投入緩解“入園難”。中國青年報社會調查中心一項針對 2002 人進行的調查顯示，84.6%的受訪者表示所在地區普遍存在入園難、入園貴的現象。其中回答非常普遍和比較普遍的受訪者分別占 30.4%和 54.2%。由此可見，我國“入園難”的問題依舊突出。為緩解“入園難”，政府近年來加大了對學前教育領域的財政投入。2014 年，全國學前教育經費總投入2048.76 億元，2009-2014 年間復合增長率高達 52.95%。但與國際相比，我國現階段學前教育財政投入仍顯不足。根據國際經驗，學前三年毛入園率在 60%-80%之間的國家，財政性教育經費支出中學前教育經費占比平均為 7.73%。2015 年我國學前教育三年毛入園率已經達到 75%，提前實現了二期學前三年行動計劃設定的目標，但是財政性學前教育經費占比僅為 3.5%（2013 年）。為了彌補學前教育資源不足的短板，保障學前教育的健康發展，政府需要進一步持續穩定地加大學前教育領域的財政投入。如下圖：
二、城鎮小區配套幼兒園的范疇
（一）城鎮小區配套幼兒園的定義
從各地方政府出臺的關于城鎮小區配套幼兒園的文件來看，城鎮小區配套幼兒園一般是指在城市規劃區范圍內商品住宅小區開發和政府投資建設保障性住房或安置房建設中按規劃要求配套建設的幼兒園。
（二）城鎮小區配套幼兒園的分類
1、根據幼兒園是否具有營利性來劃分，可分為：
（1）營利性幼兒園
（2）普惠性幼兒園
2、根據舉辦主體來劃分，可分為：
（1）公辦（公立）幼兒園
（2）民辦（私立）幼兒園
其中，公辦幼兒園根據舉辦主體的不同，又可分為教辦園、集體園、部門園。
（三）當前城鎮小區幼兒園現狀
1、城鎮小區配套學前教育資源流失
近年來，我國在園幼兒數快速增長。據國家統計數據顯示，2010年全國在園幼兒為2977萬人，而2017年在園幼兒已經達到4600萬人，平均每年增長232萬人。目前，“全面兩孩”政策實施之后的幼兒即將進入學前教育階段，未來幾年人口生育高峰與二孩疊加效益的逐步顯現，致使學前教育資源更加緊張。
此外，城鎮化也導致人口流向和結構發生重大變化。大量的年輕人口向各大城市包括縣城的快速集聚，導致居住小區特別是新建居住小區人口結構的年輕化現象明顯，這些新小區的高出生率和隨遷幼兒的高比例，都在短期內加劇了學前教育設施緊張程度。
然而，一些地方城鎮小區有的沒有配建幼兒園，有的雖然建了但沒有辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。城鎮小區配建幼兒園涉及規劃、土地、建設等多個領域，由于沒有建立多部門協調配合、聯審聯管機制，各地城鎮小區配套幼兒園普遍存在沒有規劃、規劃不落實、應建未建、應交未交、挪作他用等突出問題。
城鎮小區配套幼兒園具有天然的地域壟斷性，這些小區配套學前教育資源的嚴重流失，是造成城鎮“入公辦園難”“入普惠性民辦園難”“就近入園難”的主要原因。
2、已建成的小區配套幼兒園須限期移交教育行政部門
《通知》指出，已建成的小區配套幼兒園應按照規定及時移交當地教育行政部門，未移交當地教育行政部門的應限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有關部門要按規定對移交的幼兒園辦理土地、園舍移交及資產登記手續。對于已經建成、需要辦理移交手續的，原則上于2019年6月底前完成；對于需要回收、置換、購置的，原則上于2019年9月底前完成。
3、城鎮小區配套幼兒園不得辦成營利性幼兒園
《通知》指出，小區配套幼兒園移交當地教育行政部門后，應當由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。這一舉措將有效解決普惠性幼兒園數量不足，高收費民辦園占比偏高的問題，最大限度實現學前教育的公益性和普惠性。
三、當前城鎮小區配套幼兒園移交涉及的法律問題
（一）關于城鎮小區配套幼兒園權屬的認定問題
1、當前城鎮小區配套幼兒園的權屬狀況
（1）國有
主要有以下幾種類型：
A.政府投資建設的保障性住房或安置房小區配套的幼兒園。
如廈門市人民政府辦公廳轉發市教育局等部門《關于進一步規范城市住宅小區配套幼兒園建設管理若干意見》的通知（廈府辦〔2012〕165號）第十四條規定“政府投資建設保障性住房或安置房小區配套的幼兒園，建成后按屬地原則由開發建設單位無償移交給區教育部門管理”
B.土地掛牌出讓時，國土及規劃部門已經在相關出讓文件中寫明相應約束性條款，建好后用于舉辦普惠性幼兒園，資產無償移交所在區域教育行政部門。
如莆田市人民政府關于印發《莆田市舊城改造和新建住宅小區配套幼兒園建設管理規定》的通知（莆政綜〔2011〕214號）第四條規定“國土資源管理部門在土地出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件中應當明確配套幼兒園的土地使用權屬和房屋所有權屬歸教育主管部門”。
（2）開發建設單位所有
A.開發建設單位以出讓形式取得建設地塊的房地產項目配建的幼兒園。
B.在土地招拍掛時，采取整體打包的方式出讓，未將配套幼兒園與小區進行劃分，亦未對開發建設單位建設幼兒園，給予相應的稅費減免，配套幼兒園沒有獨立產權。
開發建設單位若沒有享受任何政府土地優惠政策，全額支付土地出讓金與建設款，即小區配套幼兒園完全由開發建設單位投資建設的情況下，或配套幼兒園未納入《商品房買賣合同》的公攤面積即業主未支付相應對價，以及開發商已取得小區配套幼兒園權屬證書的，其原始產權應當屬開發建設單位所有。
（3）小區全體業主共有
《物權法》第七十三條規定：“建筑區劃其他公共場所、公共設施和物業服務用房屬于業主共有……”，比如小區的道路、綠地、休憩地、電梯、樓梯等公用配套設施，是構成住宅小區不可分割的整體，這類公益性的配套設施權屬全體業主所有，小區的開發商不得銷售非營業性公建配套設施。較大的小區配套設施有醫院、商場、電影院、游泳池、小學、中學等配套設施，一般不屬于全體業主共有，但只要業主在購房時有支付對價，產權面積部分有納入公攤，則應屬于業主共有。
對此，作者認為城鎮小區配套幼兒園移交工作的開展，首先要厘清城鎮小區配套幼兒園的權屬狀況，而后根據不同權屬情況，針對性的采取相應的移交方式和程序，在合法合規的前提下，快速推進城鎮小區配套幼兒園移交工作的實施。
（二）關于城鎮小區配套幼兒園移交的范圍問題
如上所述，當前城鎮小區配套幼兒園的權屬存在以上三種情形，但《通知》并未明確城鎮小區配套幼兒園移交的范圍，即哪一類小區配套幼兒園需要移交，哪一類不需要移交。就此，本文梳理了在《通知》實施前，一些地方政府對城鎮小區配套幼兒園移交范圍的規定，具體如下：
1、當前對城鎮小區配套幼兒園移交范圍予以明確的地方規定有：
（1）廈門市人民政府辦公廳轉發市教育局等部門《關于進一步規范城市住宅小區配套幼兒園建設管理若干意見》的通知（廈府辦〔2012〕165號）
第十四條“政府投資建設保障性住房或安置房小區配套的幼兒園，建成后按屬地原則由開發建設單位無償移交給區教育部門管理；由開發建設單位以出讓形式取得建設地塊的房地產項目配建的幼兒園，建成后由市或區財政以成本價（成本以財政部門審核意見為準）進行回購，回購資金納入地塊的土地開發成本，回購移交過程中產生的契稅、登記費等相關費用一并納入回購成本。”
（2）漳州市人民政府辦公室轉發市教育局等七部門《關于進一步規范城區住宅小區配套幼兒園建設管理若干意見》的通知（漳政辦〔2014〕101號）
第十三條“按照土地出讓合同約定由開發企業建設以及政府投資建設保障性住房或安置房小區配套的幼兒園，建成后按屬地原則由開發建設單位無償移交給縣（市、區）教育部門管理。”
（3）義烏市人民政府辦公室關于印發《義烏市新建住宅小區配套幼兒園建設管理暫行辦法》的通知(義政辦發〔2012〕133號)
第八條“規劃部門應將幼兒園的規劃建設標準納入小區開發建設規劃，并作為土地出讓的前置條件，開發建設單位要按照批準的規劃建設指標與住宅小區同步建設，同步交付使用，由開發建設單位負責建設資金。”
（4）關于印發《廣東省加強住宅小區配套幼兒園建設和管理工作的指導意見》的通知（粵教基〔2015〕21號）
第四條第（二）款“各縣（市、區）國土資源行政主管部門根據學前教育規劃和控制性詳細規劃需配套建設幼兒園的地塊，在國有建設用地使用權出讓公告中列明，并在國有建設用地使用權出讓合同中約定應履行住宅小區配套幼兒園建設以及無償移交給當地政府部門的責任和義務。”
（5）宿遷市政府辦公室關于印發《宿遷市住宅區配套幼兒園建設管理辦法》的通知（宿政辦發〔2018〕11號）
第八條“國土資源部門根據規劃部門出具的建設用地規劃條件，將招拍掛出讓用地內需配套建設的幼兒園納入建設項目一并公開出讓，同時在招標文件中明確配套幼兒園與出讓宗地住宅小區首期工程同步建設、建設規模、產權歸屬，以及土地受讓人履行將配套幼兒園無償移交給當地政府的責任和義務等要求，并納入土地出讓合同。”
綜上，可以明確由政府投資建設保障性住房或安置房小區配套的幼兒園以及在土地出讓合同中明確約定由開發建設單位無償建設并移交給當地教育主管部門的小區配套幼兒園，應當按照《通知》的要求移交給教育主管部門。
2、當前對于在土地出讓合同中未明確權屬移交的配套幼兒園是否移交以及如何移交問題相應的地方規定有：
（1）廈門市人民政府辦公廳轉發市教育局等部門《關于進一步規范城市住宅小區配套幼兒園建設管理若干意見》的通知（廈府辦〔2012〕165號）
第十四條“由開發建設單位以出讓形式取得建設地塊的房地產項目配建的幼兒園，建成后由市或區財政以成本價（成本以財政部門審核意見為準）進行回購，回購資金納入地塊的土地開發成本，回購移交過程中產生的契稅、登記費等相關費用一并納入回購成本。”
（2）漳州市人民政府辦公室轉發市教育局等七部門《關于進一步規范城區住宅小區配套幼兒園建設管理若干意見》的通知(漳政辦〔2014〕101號)
第十五條“鼓勵各縣（市、區）政府主動與開發建設單位商談，以回購方式舉辦公辦幼兒園，回購價格由開發建設單位與教育部門、財政部門協商確定。回購資金可以比照新建幼兒園，由縣（市、區）財政承擔；涉及土地轉讓回購問題的，可以按照“土地出讓金歸誰誰承擔”的原則承擔。”
（3）開封市人民政府辦公室關于印發《開封市城鎮小區配套幼兒園建設管理辦法》的通知（汴政辦〔2018〕92號）
第十一條“原有按照出讓土地建設的配套幼兒園，實施“一園一案”，可采取無償贈與政府或政府有償回購方式移交教育部門，由教育部門統籌安排用于舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園，優先滿足本小區居民適齡兒童就近入園。”
（4）攀枝花市人民政府關于印發《攀枝花市城鎮小區配套幼兒園建設和管理實施辦法》的通知(攀府發〔2016〕13號)
第三條第（二）款“關于城鎮小區已經建設形成，小區內已舉辦有民辦幼兒園的，由轄區政府采取逐步回購方式予以回購，舉辦公辦幼兒園。或者通過各級政府補貼等政策導向，將其發展為普惠性幼兒園，確保引導學前公共教育資源向的公益性和普惠性方向發展。”
綜上，當前對于在土地出讓合同中未明確權屬移交的配套幼兒園一般采取政府有償回購或開發建設單位無償贈與給政府的方式移交，但上述規定只是地方性規定，不具有普遍性，各地政府對該類小區配套幼兒園是否移交以及如何移交的問題，應以各地政策而定。
（三）關于城鎮小區配套幼兒園如何移交的問題
由于《通知》并未明確城鎮小區配套幼兒園如何移交，多散見于各地方政府文件，本文通過梳理當前各地方政府對城鎮小區配套幼兒園移交的規定，根據城鎮小區配套幼兒園的權屬狀況，歸納出以下移交方式和程序：
1、對于國有和土地出讓合同中明確約定由開發建設單位移交的城鎮小區配套幼兒園
（1）移交方式：無償移交
（2）移交程序：
A.對于新建設的配套幼兒園，在配套幼兒園竣工驗收合格后,開發建設單位應及時將幼兒園交付給當地政府管理和使用, 同時移交與幼兒園建設相關的前期手續、竣工圖紙等所有檔案材料，教育行政部門應及時辦理幼兒園的土地、房屋登記手續。由轄區教育主管部門統籌安排,用于舉辦成公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。
B.對于已建成尚未移交的配套幼兒園，開發商應按照《通知》的要求限期移交給當地教育行政部門。
2、對于在土地出讓合同中未明確權屬移交的配套幼兒園
（1）移交方式：有償回購、無償贈與
（2）移交程序：由地方財政以成本價進行回購移交當地教育行政部門，或由開發建設單位無償贈與政府管理和使用。
（四）關于城鎮小區配套幼兒園移交可能引發的問題
1、對于開發建設單位不配合移交能否強制移交的問題
（1）對于政府投資建設的保障性住房或安置房小區配套的幼兒園，性質上屬于國有資產，應當無償移交給教育行政部門，一般不存在建設單位不配合移交的情形。
（2）對于在土地出讓合同中約定由開發建設單位無償建設、無償移交、權屬歸政府的配套幼兒園，開發建設單位依約應當移交給政府管理和使用，但是存在開發建設單位未按出讓合同約定移交或拒絕移交的情形，對此地方政府能否強制要求開發建設單位移交，以及通過何種方式強制開發建設單位移交，仍需要各地方政府制定具體措施予以明確。
（3）對于土地出讓合同中未明確權屬移交的配套幼兒園，政府無權強制要求開發建設單位移交，應由政府主動與開發建設單位或舉辦者商談移交事宜。
2、城鎮小區配套幼兒園移交過程中，配套幼兒園所有人與舉辦者之間可能引發的糾紛問題
當配套幼兒園所有人與舉辦者不一致的情形下，即舉辦者向承租配套幼兒園用于辦學的情形，可能出現移交期限早于配套幼兒園租賃期限，即需提前解除/終止租賃合同，若配套幼兒園所有人與舉辦者未能就提前解除/終止租賃合同協商一致，必將導致配套幼兒園所有人與舉辦者之間糾紛大量產生。因此，各地方政府在制定具體實施意見時，對此應予以適當考慮，以保障舉辦者的合法正當權益。
3、城鎮小區配套幼兒園移交過程中，幼兒園舉辦者與學員或學員家長之間可能引發的糾紛以及學員權益保障問題
根據《通知》的規定，城鎮小區配套幼兒園移交當地教育行政部門后，應當由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。但是，當前存在眾多城鎮小區配套幼兒園為營利性幼兒園，學費普遍偏高，若移交教育行政部門后辦成普惠性民辦園，學員已交高額學費能否退還、如何退還，師資力量、教學水平是否受影響等將成為學員家長重點關注的問題，若該些問題無法妥善解決，必將激化學員家長與幼兒園舉辦者、政府之間的矛盾，進而引發大量糾紛。
4、城鎮小區配套幼兒園移交當地教育主管部門后，該幼兒園債權債務關系如何承擔和處理等問題。
四、關于城鎮小區配套幼兒園移交的幾點建議
（一）從政府角度來說
1、確保移交程序合法合規
各地政府應按照《規定》的要求進一步制定詳細的實施細則，在開展城鎮小區配套幼兒園移交工作前，全面評估和預測移交過程中可能產生的風險和矛盾，提前制定切實可行的應對方案，妥善處理好政府與開發建設單位、舉辦者以及學員家長之間的關系，盡可能不損害任何一方的權益，特別是要注重保護廣大幼兒學員的權益。
2、確保移交工作按時順利完成
在開展移交工作前，政府可委托專業服務機構（如律師事務所等）提前介入，參與移交工作，確保移交工作按時順利完成。如協助政府制定實施細則以及移交方案，協助政府與開發建設單位或幼兒園舉辦者溝通、磋商、談判，協助政府對配套幼兒園權屬及債權債務等情況開展盡職調查以及處置工作，協助政府辦理移交后幼兒園權屬登記工作等。
（二）從開發建設單位/舉辦者角度來說
1、服從大局
開發建設單位/舉辦者可主動向教育行政部門了解落實城鎮小區配套幼兒園移交范圍及移交方式等情況，提前做好相關安排和準備。
2、保障自身合法正當權益
開發建設單位/舉辦者可委托專業服務機構（如律師事務所）就政府收回配套幼兒園事宜，與教育行政部門溝通、磋商、談判，爭取自身合法權益。
（三）從幼兒學員角度來說
對于城鎮小區配套幼兒園就讀學員的家長，可提前向當地教育行政部門了解自己所在小區配套幼兒園是否需要移交給政府，移交后辦成公辦園或是辦成普惠性民辦園等其他事項，以便提前做好準備，確保不耽誤孩子的就學。
五、總結
雖然《通知》明確城鎮小區配套幼兒園須限期移交教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，但該《通知》屬于原則性、指導性的規定，可操作性不足。因此，為確保移交工作的順利完成，各地政府應當盡快制定相應實施細則和移交方案，妥善處理好政府與開發建設單位、舉辦者以及學員家長之間的關系，確保移交程序合法合規，服務國家大局。
「團隊介紹」
福建天衡聯合（福州）律師事務所·道同律師團隊是一支由資深律師、優秀年輕律師組成的專業化法律服務團隊。團隊提供的服務注重綜合性和品質感，充分整合團隊內外資源，以有效解決客戶問題為導向，實現管理風險，創造價值的目的。
注：感謝團隊實習生倪卉青、潘澤煒對本文的貢獻。
