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2019-07-15 09:47:00
案例1：(2018)最高法行申798號(hào)郭小兵、江蘇省人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)
最高院認(rèn)為：本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題是，再審申請(qǐng)人郭小兵所申請(qǐng)公開(kāi)的“江蘇省委、省政府辦公廳正式批復(fù)20個(gè)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)方案”信息是否屬于被申請(qǐng)人江蘇省政府的政府信息公開(kāi)范圍。《政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。《政府信息公開(kāi)條例》第三十六條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開(kāi)政府信息的活動(dòng)，適用該條例。可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)或經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織有關(guān)信息的公開(kāi)適用《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，而黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定。本案中，再審申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號(hào)制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，并非行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的信息，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整范圍，更不屬于《政府信息公開(kāi)條例》第十條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。江蘇省政府作出《答復(fù)告知書(shū)》，以再審申請(qǐng)人所申請(qǐng)公開(kāi)的信息不屬于江蘇省政府公開(kāi)范圍為由不予公開(kāi)并無(wú)不當(dāng)。
評(píng)析：
以最高院公布的案例為例，從制定主體、制發(fā)文號(hào)加以判斷，黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件被視為一般不適用《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，更不屬于《政府信息公開(kāi)條例》第十條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。
案例2：(2016)京行終2343號(hào)張亞杰與北京市人民政府等其他二審行政判決書(shū)
一審法院認(rèn)為：張亞杰向房山區(qū)政府申請(qǐng)公開(kāi)的《中共北京市房山區(qū)委北京市房山區(qū)人民政府關(guān)于成立軌道交通房山線征地拆遷指揮部的通知》（京房文[2009]3號(hào)），是中共北京市房山區(qū)委以黨組織文號(hào)向北京市房山區(qū)“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，區(qū)直各部委辦局，各人民團(tuán)體，各總公司和高等院校”制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，其性質(zhì)屬于黨務(wù)信息，其內(nèi)容未對(duì)行政管理相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，不屬于前述《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定的政府信息。
二審法院（北京高院）認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。本案中，張亞杰向房山區(qū)政府申請(qǐng)公開(kāi)的《中共北京市房山區(qū)委北京市房山區(qū)人民政府關(guān)于成立軌道交通房山線征地拆遷指揮部的通知》（京房文[2009]3號(hào)）。根據(jù)業(yè)已查明的事實(shí)，該文件是中共北京市房山區(qū)委以黨組織文號(hào)向北京市房山區(qū)“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，區(qū)直各部委辦局，各人民團(tuán)體，各總公司和高等院校”制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，其作用是設(shè)置“拆遷指揮部”的組成機(jī)構(gòu)，明確組成人員和機(jī)構(gòu)職責(zé)，其性質(zhì)屬于黨務(wù)信息，不屬于前述《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定的政府信息。
評(píng)析：
以北京高院為例，判斷黨政聯(lián)合文件是否需要公開(kāi)的關(guān)鍵點(diǎn)在于，文件的性質(zhì)是否屬于黨務(wù)信息，以及文件內(nèi)容是否對(duì)行政管理相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)。
（二）黨政聯(lián)合文件適用《政府信息公開(kāi)條例》
案例1：(2018)最高法行申978號(hào)區(qū)少坤再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)
一審法院、二審法院均認(rèn)為：本案中，區(qū)少坤向廣州市政府申請(qǐng)公開(kāi)“公車(chē)改革的公車(chē)管理及處罰制度”，不服廣州市政府作出的被訴答復(fù)提起本案訴訟。由于廣州市有關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革的相關(guān)文件系以市委辦公廳文件編號(hào)印發(fā)，屬于黨委文件，不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二條所規(guī)定的政府信息范疇，廣州市政府對(duì)此已予以答復(fù)和釋明，且區(qū)少坤亦不能合理說(shuō)明申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)信息與其維護(hù)自身合法權(quán)益的關(guān)聯(lián)性，因此，廣州市政府作出的答復(fù)對(duì)區(qū)少坤的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響。
最高院認(rèn)為:區(qū)少坤申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)信息及廣州市政府作出最終答復(fù)時(shí)，《辦法》尚未頒布施行，廣州市政府對(duì)公務(wù)用車(chē)相關(guān)信息未予公開(kāi)并無(wú)不當(dāng)，區(qū)少坤的該項(xiàng)申請(qǐng)?jiān)賹徖碛梢嗖荒艹闪ⅰＰ枰赋龅氖牵鶕?jù)《辦法》第二十四條的規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)用車(chē)配備使用管理各項(xiàng)規(guī)定，將公務(wù)用車(chē)配備更新、使用、處置和經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行等情況納入內(nèi)部審計(jì)、政務(wù)公開(kāi)和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)范圍，接受社會(huì)監(jiān)督。《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第九條第（四）項(xiàng)規(guī)定，其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的，屬于政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的情形。也就是說(shuō)，《辦法》第二十四條的規(guī)定屬于政府信息公開(kāi)條例第九條第（四）項(xiàng)規(guī)定的情形，在《辦法》施行后，對(duì)于公務(wù)用車(chē)的配備更新、使用、處置和經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行等情況，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)依照中央要求將其逐步納入政務(wù)公開(kāi)范圍，接受社會(huì)監(jiān)督。
評(píng)析：
該案雖然直到再審階段，法院都沒(méi)有支持原告的信息公開(kāi)申請(qǐng)，但值得注意的是，最高院認(rèn)為，黨政機(jī)關(guān)發(fā)布的文件本身要求某類(lèi)信息需要信息公開(kāi)的，雖然發(fā)布機(jī)關(guān)是黨的機(jī)關(guān)，但是可以適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第九條第（四）項(xiàng)規(guī)定，“其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的，屬于政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的情形”予以公開(kāi)。
案例2：(2016)豫行終97號(hào)劉世斌與鄭州市中原區(qū)人民政府二審行政判決書(shū)
鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審認(rèn)為：依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第十七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)”，根據(jù)中原區(qū)人民政府提交的證據(jù)材料《轉(zhuǎn)辦單》“業(yè)務(wù)單位回復(fù)意見(jiàn)”第3條的內(nèi)容，證明區(qū)委辦公室和區(qū)政府辦公室聯(lián)合作出《關(guān)于成立中原區(qū)址劉村拆遷安置工作指揮部的通知》文件，該文件系劉世斌申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息。中原區(qū)人民政府系該文件的制作機(jī)關(guān)，在劉世斌提出相應(yīng)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)向其公開(kāi)相關(guān)信息。中原區(qū)人民政府提出“指揮部組成人員不屬于政府信息”的理由不能成立，作出的答復(fù)不符合《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，應(yīng)予撤銷(xiāo)。
鄭州市中原區(qū)人民政府二審上訴時(shí)辯稱：《關(guān)于成立中原區(qū)址劉村拆遷安置工作指揮部的通知》的制作機(jī)關(guān)中原區(qū)黨委，并非政府，該信息并非政府信息，上訴人答復(fù)正確，請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審法院判決，駁回劉世斌的訴訟請(qǐng)求。
二審法院認(rèn)為：劉世斌申請(qǐng)公開(kāi)的關(guān)于“中原區(qū)址劉村拆遷安置工作指揮部的人員組成”信息屬于政府信息，中原區(qū)人民政府依法應(yīng)予公開(kāi)。中原區(qū)人民政府2014年11月21日作出信息公開(kāi)答復(fù)，認(rèn)定劉世斌申請(qǐng)公開(kāi)的信息不屬于政府信息，依據(jù)不充分。
評(píng)析：
當(dāng)黨和政府聯(lián)合發(fā)文時(shí)，有些法院認(rèn)為政府作為該文件的制定機(jī)關(guān)，理應(yīng)向申請(qǐng)公開(kāi)的公民公布相關(guān)文件。
二、總結(jié)
從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)對(duì)外公示的案例可以看出，除了文件加蓋了政府公章、政府是文件的制作機(jī)關(guān)、文件內(nèi)容屬于政府履行公共管理職責(zé)范疇等情形外，黨的部門(mén)和其他相關(guān)組成部門(mén)單獨(dú)制定的文件，一般被視為黨務(wù)信息，不適用《政府信息公開(kāi)條例》。但黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合文件是否適用《政府信息公開(kāi)條例》，司法實(shí)踐裁判不一。現(xiàn)行憲法體制下，組織部、宣傳部、紀(jì)委等是中國(guó)共產(chǎn)黨所屬機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，依法不能成為行政訴訟和行政復(fù)議程序被告或被申請(qǐng)人。如果需要了解相關(guān)黨務(wù)信息，黨員或公民可以依據(jù)相關(guān)黨規(guī)獲取相關(guān)信息。但中共中央在2017年12月25日發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》，該條例第二條和第三條規(guī)定：“本條例所稱黨務(wù)公開(kāi)，是指黨的組織將其實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)，按規(guī)定在黨內(nèi)或者向黨外公開(kāi)。”“本條例適用于黨的中央組織、地方組織、基層組織，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)以及其他黨的組織。”因此，黨的機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)也需要受到《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》的約束。