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招標投標活動中的多數罪名，如受賄、合同詐騙、侵犯商業秘密等，可以發生于招標投標，也可以發生在其他經濟活動中。唯獨串通投標罪，是《刑法》為招標投標專設的罪名，其獨特地位可見一斑。在所有與招標投標活動相關的犯罪中，最典型、也是危害最大的。因此，筆者就串通投標的紀律處分，做一闡釋。
 
一、串通投標的嚴重后果

《中華人民共和國刑法》第二百二十三條規定，投標者相互串通投標報價，損害招標人或者其他投標人利益，或者投標者與招標者串通投標，損害國家、集體、公民的合法權益，情節嚴重的，構成串通投標罪。根據《招標投標法》第五十三條規定，投標人相互串通投標或者與招標人串通投標，會產生以下法律后果：（1）中標無效；（2）對單位和責任人員分別罰款（3）沒收違法所得; 情節嚴重的，還會（4）取消其一年至二年內參加強招項目的投標資格；（5）公告違法情況；（6）由工商行政管理機關吊銷營業執照。最嚴重的法律后果，就是依照串通投標罪，追究刑事責任。

那么，法律對串通投標罪是如何規定的？

《刑法》第二百二十三條規定：“投標人相互串通投標報價，損害招標人或者其他投標人利益，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標人與招標人串通投標，損害國家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規定處罰。”另外，《刑法》第二百三十一條規定還規定，“單位犯本節第二百二十一條至第二百三十條規定之罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照本節各該條的規定處罰。”所以，串通投標的刑事責任有三：

1.直接負責的主管人員和其他直接責任人員處三年以下有期徒刑或者拘役；
2.直接負責的主管人員和其他直接責任人員并處或單處罰金；
3.單位判處罰金。以上是法律責任。

在黨內法規方面，串通投標罪一旦成立，就要根據《紀律處分條例》第27條做出處分。雖然，本條具體處分有三種：撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。但是，串通投標必定是故意犯罪，只要被處主刑（含宣告緩刑），根據《紀律處分條例》第32條規定，一般應當開除黨籍。

許多從事招標投標工作的黨員，往往有種誤解，工作中某些違規做法僅僅是瑕疵、不足，甚至認為某些做法是長久以來本單位的慣例，或者社會上其他單位的通行做法，認為串通投標距離自己很遙遠……正是對串通投標認識不足，降低對自身的要求，導致違法犯罪，并接受紀律處分。所以，接下來提到的串通投標的具體情形，是本文的重點。
 
二、縱向串通投標情形

從前引《刑法》《招標投標法》條文可以看出，串通投標主要有兩種情形：招標人與投標人串通、投標人之間互相串通。按日本的業內表述，前者稱為“縱向串通投標”，而后者是“橫向串通投標”。[1]這種表述較為簡潔，姑且借鑒。首先，分析縱向串通投標。

根據《招標投標法實施條例》規定，有下列情形之一的，屬于招標人與投標人串通投標：

（一） 招標人在開標前開啟投標文件并將有關信息泄露給其他投標人；
（二） 招標人直接或者間接向投標人泄露標底、評標委員會成員等信息；
（三） 招標人明示或者暗示投標人壓低或者抬高投標報價；
（四） 招標人授意投標人撤換、修改投標文件；
（五） 招標人明示或者暗示投標人為特定投標人中標提供方便；
（六） 招標人與投標人為謀求特定投標人中標而采取的其他串通行為。

 一般地說，政府機構、事業單位和黨團工青婦等組織在政府采購、國有企業在招標投標活動中，居于招標人位置。如參與串通投標，容易對黨和國家的形象造成負面影響，所以縱向串通投標情形尤需警惕。

從目的看，縱向串通投標遠比橫向串通投標復雜。后者單純以非法牟利為目，前者的目的有權力尋租、利益輸送；也有個別黨員領導干部打招呼、遞條子、暗示；也有一些是人情往來中，抹不開面子、賣個人情或還個人情，甚至江湖義氣。有些招標人的經辦人員沒有認識到透露點消息、為換文件、改數字提供點便利已觸犯了法律規定，可能招致嚴重后果。在很多項目中，投標人手眼通天、對招標投標任何細節了如指掌。在他們的背后，往往有一個不知法、不守法的招標人工作人員、甚至黨員領導干部。

比如，湖北省黃岡市原副市長、市公安局原局長汪治懷（副廳級）涉嫌徇私枉法罪、受賄罪、串通投標罪一案。落馬官員被指犯串通投標罪，他是十八大以來第一人。

有一種特殊情形是“未招先定”。某些招標人出于各種公心或私利，喜歡在招標前接觸投標人。不排除某些投標人有實力、技術優勢明顯、長期配合、肯吃虧，愿意為國有企業完成某些突發性、緊急性任務作出讓步，也有些是投標人“懂事”“會來事” “有眼力勁”，于是招標人在招標程序開始前就與之草簽意向書、戰略合作協議、甚至合同本身，為其投標量身打造招標文件、“保送”中標。這種“未招先定”，有時候行政監管部門、法院和紀律檢查部門是按規避招標處理，但有時候是按串通投標處理的。比如， 趙祺在擔任沈陽歐盟經濟開發區規劃建設局副局長兼招標投標管理辦公室主任期間，負責遼寧省沈陽歐盟經濟開發區二期道路排水基礎設施7個工程項目公開招標。為使太平洋建設集團有限公司 順利中標，趙祺授意招標代理機構與太平洋公司進行實質性談判；向太平洋公司張某泄露標底，指使張某尋找單位串通投標，4次收受張某賄賂計人民幣5.5萬元。趙祺受到開除黨籍、開除公職處分。[2]
 
三、橫向串通投標情形

橫向串通投標，是指投標人相互串通投標；有時候，也被稱為“圍標”，尤其是有多家投標人參與的時候。參與圍標行為的投標人稱為陪標人，圍標行為的發起者稱為圍標人，通常也就是串通投標者擬推出的中標人。他們通過相互約定，將投標報價一致抬高或壓低，以限制競爭，排擠其他投標人，使特定主體中標，謀取利益，約定給陪標人、沒有中標或者棄標的其他投標人 “棄標補償費”。在圍標過程中，各參與投標人往往有合作協議，并對整個圍標活動全過程保密。所以，監管難度大。

比如， 2017年5月底，四川省蓬溪縣公安局經偵大隊接到群眾匿名舉報，稱“蓬溪縣涪引灌區升級改造項目”的承建商不是實際中標公司，存在買賣標的行為。以此為線索，警方初查后發現，中標公司四川恒宏建筑工程有限公司參與多起招投標項目，在遂寧范圍內中標多次，但均不是自家公司承建。該項目中，“29家企業投標，就有22份標書雷同，甚至連文字錯誤都一模一樣。” 經公安機關調查取證，遂寧圍串標“四大團伙”何志琦、洪志、文平、羅海波被連根拔起。他們利用電子評標系統缺陷，采取大規模借用企業資質、統一制作標書等方式，對遂寧市公開招標項目圍標，再根據項目類別，按標的價5%至20%的比例進行轉賣。經查實，“四大團伙”圍串標項目多達185個。多年來，當地承建商只有通過買標，才能獲得承建資格。[3]

在實踐中，橫向串通投標還經常伴生掛靠、借用他人資質等違法行為。比如，2013年7月，楊某秋、徐某英借用三家公司資質，在襄陽市南北軸線道路工程新G316至機場路段工程施工項目第四標段招投標過程中串通投標，涉案金額3491萬元。姚某新借用三家公司資質，在襄陽市中環線道路工程仇家溝至機場路段施工項目第三標段招投標過程中串通投標，涉案金額1.32億元。2018年，襄陽市紀委監委、市公安局聯合對串通投標犯罪進行了專項整治時，落入法網。另外，不少投標人的橫向串通投標已不局限于具體項目，甚至形成了俱樂部、同盟等固定的組織。

在《招標投標法實施條例》中，關于橫向串通投標情形有兩條規定：

1、屬于投標人相互串通投標的情形包括：（一） 投標人之間協商投標報價等投標文件的實質性內容；（二） 投標人之間約定中標人；（三） 投標人之間約定部分投標人放棄投標或者中標；（四） 屬于同一集團、協會、商會等組織成員的投標人按照該組織要求協同投標；（五） 投標人之間為謀取中標或者排斥特定投標人而采取的其他聯合行動。

但是，我們可以清楚地看到，這些情形都以“協商”“協同”“約定”這些內部行為為要件。這給查實串通投標帶來了很大的困難。所以，有了下面的規定。

2、視為投標人相互串通投標的情形包括：（一） 不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制；（二） 不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜；（三） 不同投標人的投標文件載明的項目管理成員為同一人；（四） 不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異；（五） 不同投標人的投標文件相互混裝；（六） 不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出。

在這里，“視同”是一種立法技術，即擬制和推定。如果有相反證據和理由足以解釋視同情形與串通投標無關，是可以不被認定為串通投標。

一般說，政府機關、事業單位和其他組織不太可能橫向串通投標。串通投標多發生在企業，特別是民營企業（含包工頭）。但是，實踐中，某些國有企業的工作人員缺乏法律知識和警惕性，也會參與橫向串通投標，比如：

1.爭取承包項目時，邀請兄弟單位、同行陪標，或為兄弟單位、同行陪標；
2.出借資質證書、印章給他人，用于橫向串通投標；
3.某些國企員工具有編制投標文件的能力，在工作之外攬私活，導致投標文件異常一致；甚至利用本單位的計算機、IP、編標軟件等資源為其他單位編制、上傳、發送投標文件。

這些行為，都將導致國有企業工作人員涉嫌橫向串通投標，被追究刑事責任，并接受紀律處分。2007年至2008年，無錫市政建設工程有限公司溫州分公司經理王賀民伙同溫州市九瑞市政建設有限公司經理楊旭暖、溫州市創新市政建設有限公司董事長鄭榮弟等人，在溫州市甌海區、龍灣區相關市政建設工程公開招標過程中，采取聯系多家企業串通 投標、相互串通投標報價、議定買標人等方式，在溫州市鐵路新客站配套工程等多個項目中標。[4]
2009年，在練達公司負責煉化路工程項目招標過程中，練達公司總經理龔明牽頭組織下，岳陽市云溪 區交通局副局長方志強，岳陽市交通公路工程建設總公司總經理周敏、副總經理毛征兵，個體戶王六鳳、劉白羽等人，采取泄露投標信息、借用其他公司資質投標、 組織多家公司圍標、向云溪區交通局局長謝清泉以及部分評委行賄等方式串通投標；招標代理公司國通公司通過招標補充公告排斥其他投標人，使特定投標人中標。
這些都是國有企業人員卷入橫向串通投標的實例。
 
四、串通投標違紀處理要點

在串通投標的違紀處理中，筆者認為有以下幾點需要特別注意：

1、情節嚴重與否，是判別犯罪和違紀類型的重要標準

《刑法》所規定的串通投標罪，必須是情節嚴重。這體現了刑法謙抑性價值。至于什么是情節嚴重，通常是按照《最高人民檢察院公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(二)》(公通字(2010)23號)第七十六條規定的立案標準來確定。該標準具體內容為(一)損害招標人、投標人或者國家、集體、公民的合法利益，造成直接經濟損失數額在五十萬元以上的;(二)違法所得數額在十萬元以上的;(三)標項目金額在二百萬元以上的;(四)采取威脅、欺騙或者賄賂等非法手段的;(五)雖未達到上述數額標準，但兩年內因串通投標，受過行政處罰二次以上，又串通投標的;(六)其他情節嚴重的情形。”這是對串通投標行為人入罪要求較為具體的規定。另外，福建省高級人民法院、檢察院、公安廳2007年制定的《辦理串通投標犯罪案件有關問題座談會紀要》規定，采取掛靠、盜用等非法手段，以多個投標人名義進行圍標的，按刑法第223條第1款串通投標罪的規定處罰。

以“情節嚴重”這個因素限制串通投標罪成立范圍，可以避免將輕微的違法行為當成犯罪來處理。

對黨組織來說，上述標準也是區分黨員參與串通投標是涉嫌犯罪，從而按《紀律處分條例》第二十七條規定，給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分，還是適用第第二十八條，按黨員有刑法規定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的，應當視具體情節給予警告直至開除黨籍處分的分水嶺。另外，當黨組織在紀律審查中發現黨員參與串通投標，且情節符合上述標準，可以先作出黨紀處分決定，并按照規定給予政務處分后，再移送公安機關追究形式責任。這就是《紀律處分條例》第二十九條規定的“紀在法先”。

2、非強招項目串通投標也構成犯罪和違紀

部分黨員，乃至領導干部認為，如果招標投標項目不屬于依法必須招標的項目，即強招項目，即使串通投標，也不構成違法犯罪。因此，筆者注意到在個別國有企業的非工程類物資采購，如辦公設備、生產物資和汽車的招標投標活動中，有些黨員放松要求，與供應商聯絡密切，甚至提供各種便利。這其中，可能有謀取私利的考量，也不排除是為了選擇熟悉可信的供應商。但是，這都有可能構成縱向串通投標。就串通投標而言，無論是《招標投標法》第三十二、五十三條，還是《招標投標法實施條例》第三十九至四十一條，抑或是《刑法》第二百二十三條，均未將犯罪情形限制于強招項目中。這是因為，串通投標罪侵犯的客體是復雜客體，既侵害了正常的招標、投標市場秩序，也侵害了國家、集體和公民的合法權益。無論是否屬于強招項目，招標投標的目的都是通過公開競爭的方式，實現資源配置優化和公平公正價值。所以，法律對其予以特殊保護，而不區分是否屬于強招項目。當然，強招項目的公共屬性促使行政監督機關、司法機關和紀檢監察給予更多的關注，執法、司法力度更大，的確是客觀存在的情況。但這決不意味著非強招項目串通投標可以豁免或減輕責任。

3、招標代理機構、評標委員會成員及其他人員也可能入串通投標罪。

對這個問題，學界存在兩種不同觀點。否定的觀點認為，招標代理機構是獨立于政府和企業之外的為市場主體提供招標服務的專業機構，屬于中介服務組織，不屬于刑法第二百二十三條招標人的范疇。評標委員會也是獨立于招標人之外的組織，且成員不是，或多數不是招標人所指派，而是從專家庫中抽取。招標人代表一般不超過三分之一。
但是，肯定的觀點認為，“串通投標罪的主體不應局限于《招標投標法》的規定，而應該在刑法自身體系內作實質解釋”。其主要是通過刑法內部的解釋或共犯理論可以解釋為代理機構為犯罪的招標人或投標人的共犯。在2016年黑龍江省宇堃建設工程咨詢有限責任公司等串通投標案中法院就判定招標代理機構黑龍江省宇堃建設工程咨詢有限責任公司幫助招標單位指定的投標人補辦和完善招投標的相關材料，構成單位串通投標罪。

可見，招標代理機構、評標委員會成員及其他人員雖非《招標投標法》意義上的招標人和投標人，如果實施了串通投標行為，情節嚴重，也可能被追究串通投標罪，及（或）接受相關紀律處分。

最后，串通投標往往還伴生黑惡勢力問題。以安徽省通報案例看，六安金安區東橋鎮主任科員劉選紅負責東橋鎮道路交通工作期間，利用職務便利，在項目招投標業務中串通投標報價，幫助涉黑涉惡人員掛靠的建筑公司中標。2019年4月，劉選紅受到開除黨籍處分，涉嫌犯罪問題移送至司法機關依法追究刑事責任。另外，舒城縣公共資源交易監督管理局原工作人員謝長林在2014年11月至2016年4月期間，向黑惡勢力泄露招投標信息案。2019年3月，謝長林受到開除黨籍、開除公職處分，涉嫌犯罪問題移送至司法機關依法追究刑事責任。[5]
 
在市場競爭日趨激烈的情況下，串通投標，特別是工程建設領域串通投標已成為極為突出的問題。為遏制串通投標的違法行為，各級紀檢監察部門連同公安部門、司法部門在不同歷史時期開展過多次專項整治活動，以期推動建設市場規范化、法制化管理。黨員應通過深入了解相關規定，加強自我約束，堅決抵制串通投標。