引言
眾所周知，工程建設(shè)是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善，乃至國家形象全面提升的基礎(chǔ)性工作；同樣眾所周知的是，工程建設(shè)領(lǐng)域也是腐敗現(xiàn)象易發(fā)、多發(fā)的重災(zāi)區(qū)。近年來，一系列重大案件的曝光，反映了該領(lǐng)域治理遠(yuǎn)未臻完善。這不僅嚴(yán)重干擾市場經(jīng)濟(jì)秩序、損害人民群眾利益，成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。工程建設(shè)領(lǐng)域合規(guī)工作中，黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)用應(yīng)該起到核心作用。本文謹(jǐn)就此略抒己見。
一、工程建設(shè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)回溯
在1997年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》中，建設(shè)工程領(lǐng)域的違紀(jì)問題，是在第一百零三條中加以規(guī)定，即：在決定基本建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、投產(chǎn)工作中，由于失職，給國家、集體造成較大損失，作出相應(yīng)處分。另外，第一百零八條關(guān)于安全工作方面的規(guī)定中將工程倒塌與爆炸、火災(zāi)、翻車、沉船、飛機(jī)失事等并列，作為不認(rèn)真執(zhí)行勞動(dòng)保護(hù)、安全生產(chǎn)和消防方面的法規(guī)，致使發(fā)生其他事故的情形加以處理。
2003年的《紀(jì)律處分條例》沿襲了這種作法。
隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，基礎(chǔ)設(shè)施投資與房地產(chǎn)高速發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎，工程建設(shè)領(lǐng)域的合規(guī)問題開始得到重視。特別是層出不窮的腐敗，已經(jīng)成為困擾工程建設(shè)的一大難題。《紀(jì)律處分條例》發(fā)布當(dāng)年，中紀(jì)委駐建設(shè)部紀(jì)檢組印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)利用職權(quán)違反規(guī)定插手和干預(yù)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)等規(guī)定的通知》（駐建紀(jì)〔2003〕6號(hào)，下稱“第6號(hào)通知”）。
僅一年后，中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部（已撤銷）就采用了黨政聯(lián)合發(fā)布的方式，推出了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定插手和干預(yù)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營等市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng),為個(gè)人和親友謀取私利的處理規(guī)定》（駐建紀(jì)〔2004〕1號(hào)，下稱“1號(hào)處理規(guī)定”），將工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗問題明確納入紀(jì)律處分條例的體系中，直到被中紀(jì)委于2010年5月7日發(fā)布的《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用<中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>若干問題的解釋》（下稱“《解釋》”）所取代。這部解釋，截止目前為止仍有效地指導(dǎo)我們具體執(zhí)行《紀(jì)律處分條例》。
我們注意到，中紀(jì)委駐建設(shè)部紀(jì)檢組印發(fā)第6號(hào)通知，要求進(jìn)一步落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)利用職權(quán)違反規(guī)定插手和干預(yù)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)，一年后1號(hào)處理規(guī)定出臺(tái)。無獨(dú)有偶，《解釋》發(fā)布前一年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2009年7月9日印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的意見》（中辦發(fā)〔2009〕27號(hào)，下稱“27號(hào)意見”）。
在前一年的落實(shí)或治理工作的基礎(chǔ)上，許多問題得到暴露和重視，形成了一批典型案件。通過對這些問題的處理，中紀(jì)委逐步摸索出一套成熟的工作方法，并總結(jié)一年來的經(jīng)驗(yàn)，制定1號(hào)處理規(guī)定和《解釋》，用以指導(dǎo)此后一個(gè)時(shí)期工程建設(shè)領(lǐng)域的執(zhí)紀(jì)，以確保治理工作常態(tài)化。從這個(gè)角度看，我們可以將后者視為前者的成果。
上述各個(gè)文件都曾在不同歷史時(shí)期對工程建設(shè)合規(guī)工作起到重要指導(dǎo)作用。
二、《解釋》的理解與執(zhí)行
在工程建設(shè)領(lǐng)域如何適用《紀(jì)律處分條例》，2010年出臺(tái)的《解釋》無疑是最具指導(dǎo)性的文件。盡管該解釋出臺(tái)后《紀(jì)律處分條例》先后在2015年、2018年兩次進(jìn)行了修訂，但并不影響《解釋》的效力。其仍指導(dǎo)著我們在工程建設(shè)合規(guī)工作中正確理解與適用《紀(jì)律處分條例》。
筆者認(rèn)為，《解釋》有幾大要點(diǎn)，需要我們在工作中注意：
1.對廉潔紀(jì)律的高度重視
《紀(jì)律處分條例》中的違反廉潔紀(jì)律行為的規(guī)定同工程建設(shè)領(lǐng)域的合規(guī)工作密切相關(guān)。是否謀求私利，是判定違紀(jì)行為的重要尺度。《解釋》的重點(diǎn)，就是規(guī)制工程領(lǐng)域違反廉潔紀(jì)律的行為。這一點(diǎn)，可以從《解釋》全文十五個(gè)條款，有十個(gè)條款指向“牟取私利”就可以看出來。從現(xiàn)有的案例看，絕大多數(shù)違紀(jì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部插手和干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目，動(dòng)機(jī)都是牟取私利。這說明，《解釋》的規(guī)定極具有針對性。
《解釋》的第三條到第十一條，是盡可能詳細(xì)地列舉工程建設(shè)各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的違紀(jì)情形。第十二條則是在前面九條的基礎(chǔ)上，區(qū)分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部本人索取他人財(cái)物，或者收受、變相收受他人財(cái)物的，還有其父母、配偶、子女及其配偶以及其他特定關(guān)系人收受對方財(cái)物這兩種情況，分別指引適用不同的處分。
2.謀求私利并非紀(jì)律處分的必要條件
在高度重視《解釋》對工程建設(shè)領(lǐng)域反腐敗，保持廉潔之風(fēng)的作用的同時(shí)，我們也不能將工程建設(shè)領(lǐng)域的執(zhí)紀(jì)、守紀(jì)和合規(guī)，片面地理解為“只要不伸手，怎么做都沒有問題”。《解釋》同時(shí)規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部插手和干預(yù)建設(shè)工程領(lǐng)域的活動(dòng)，未謀取私利，但給黨、國家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大損失的，或者未謀取私利，也未造成較大損失，但給本地區(qū)、本單位造成嚴(yán)重不良影響的，也要依照《紀(jì)律處分條例》，作出相應(yīng)的紀(jì)律處分。
所以，牟取私利、造成較大損失、造成嚴(yán)重不良影響，并列為構(gòu)成違紀(jì)的三種條件。
另外，影響工程建設(shè)正常開展或者干擾正常監(jiān)管、執(zhí)法活動(dòng)，屬于第四種情形，針對的不是工程建設(shè)項(xiàng)目開展的實(shí)際工作，而是監(jiān)管、執(zhí)法活動(dòng)。
3、插手和干預(yù)具體形式
構(gòu)成插手和干預(yù)，前提是違反法律、法規(guī)、規(guī)章、政策性規(guī)定或者議事規(guī)則，即具有違法性或違規(guī)性。如果是符合規(guī)定的指示、決策、執(zhí)行、過問和了解，不構(gòu)成“插手和干預(yù)”。
插手和干預(yù)可以有多種表現(xiàn)形式，比如指定、授意、暗示等方式，可以是在公開會(huì)議場合，假借民主集中制的形式，甚至披上會(huì)議紀(jì)要的形式，也可以是在私下場合“打招呼”“遞條子”。曾任云南省德宏州委常委、瑞麗市委書記的楊躍國插手和干預(yù)土地使用權(quán)出讓，甚至是直接帶著關(guān)系戶現(xiàn)場看地,只要老板看中了,就安排市國土局供地。為了規(guī)避監(jiān)管,他自己指定土地位置和面積,不符合規(guī)劃的就調(diào)整規(guī)劃;自己確定土地價(jià)格,相關(guān)部門再找個(gè)中介機(jī)構(gòu),根據(jù)他的意圖作個(gè)象征性的土地評(píng)估,設(shè)置一些限制性條件，保證關(guān)系戶拿地。這種“全鏈”條插手和干預(yù)則是屬于極端例子。
此外，插手和干預(yù)，必須是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響。包括在行使自己的職權(quán)時(shí)，突破法定界限，改變結(jié)果；也包括不屬于自己的職權(quán)，但憑借自己職務(wù)對相關(guān)履行職務(wù)的人的影響，左右結(jié)果。
4、《解釋》對普通黨員的意義
《解釋》的規(guī)范和適用對象，是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，具體地說，有以下幾類主體：一是黨和國家機(jī)關(guān)中副科級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；二是人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于副科級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；三是國有和國有控股企業(yè)（含國有和國有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員中的黨員。
但是，絕不能因此認(rèn)為普通黨員沒有學(xué)習(xí)和掌握《解釋》相關(guān)規(guī)定的必要。這應(yīng)該從兩個(gè)方面來加以說明：
1、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要干預(yù)和插手工程建設(shè)項(xiàng)目，無論是指定、授意、暗示，最終發(fā)生違規(guī)事件，都必須通過普通黨員和普通的辦事人員，才能給國家、集體和社會(huì)造成損失或者給本地區(qū)、本行業(yè)造成不良影響，或者才能實(shí)現(xiàn)牟取私利的個(gè)人目的。掌握《解釋》，有助于普通黨員甄別正常的指示與違紀(jì)干預(yù)和插手的界限，是合規(guī)風(fēng)控的重要環(huán)節(jié)。
2、《解釋》的三到十一條，較為詳細(xì)地列舉了工程建設(shè)領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的違紀(jì)情形，加上第十四條的妨礙有關(guān)部門對工程建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法行為進(jìn)行查處的規(guī)定，基本上點(diǎn)出了黨組織在這個(gè)領(lǐng)域關(guān)注和執(zhí)紀(jì)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。對于普通黨員理解和適應(yīng)工程建設(shè)領(lǐng)域合規(guī)體系，本身就具有提綱挈領(lǐng)的作用。這些規(guī)定，融合27號(hào)意見所列的重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即項(xiàng)目決策、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批、項(xiàng)目核準(zhǔn)、土地審批和出讓、環(huán)境評(píng)價(jià)、勘察設(shè)計(jì)和工程招標(biāo)投標(biāo)、征地拆遷、物資采購、資金撥付和使用、施工監(jiān)理、工程質(zhì)量、工程建設(shè)實(shí)施，有助于我們理解合規(guī)的重點(diǎn)。《紀(jì)律處分條例》第九十五條所列的審批監(jiān)管、土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、工程招投標(biāo)，更是合規(guī)工作的重中之重。
總之，重視和研究《解釋》，吃透相關(guān)規(guī)定，有利于我們在工程建設(shè)領(lǐng)域遵守《紀(jì)律處分條例》。
三、《紀(jì)律處分條例》的要點(diǎn)
2015年修訂《紀(jì)律處分條例》后，第一百一十八條規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部插手和干預(yù)建設(shè)工程項(xiàng)目承發(fā)包、土地使用權(quán)出讓、政府采購、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、中介機(jī)構(gòu)服務(wù)等活動(dòng)，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。
另外，第一百零九條規(guī)定的，不顧群眾意愿，盲目鋪攤子、上項(xiàng)目。第一百一十九條，違反有關(guān)規(guī)定插手和干預(yù)項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審也都同工程合規(guī)相關(guān)。2018年《紀(jì)律處分條例》再次修訂，上述規(guī)定均得以保留。
需要指出的是，2018年的《紀(jì)律處分條例》第九十五條在規(guī)定利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，為配偶、子女及其配偶等親屬和其他特定關(guān)系人謀取利益時(shí)，將審批監(jiān)管、土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、工程招投標(biāo)等工程建設(shè)領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了列舉。
這是將《解釋》的相關(guān)內(nèi)容升格為條例，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)立法者對工程建設(shè)領(lǐng)域執(zhí)紀(jì)問題的重視。
結(jié)語
黨內(nèi)法規(guī)及其他規(guī)范性文件、通知的發(fā)布，始終緊扣著現(xiàn)實(shí)，具有很強(qiáng)的針對性，并與時(shí)俱進(jìn)。因此，從事工程建設(shè)合規(guī)工作的黨員及其他人員，應(yīng)密切關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的變化與發(fā)展，抓住重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，開展合規(guī)工作。
