一、設(shè)立資格權(quán)之意義
（一）首要目的是盤活農(nóng)村土地
針對(duì)農(nóng)村土地閑置狀況，激活農(nóng)村閑置宅基地利用率，從所有權(quán)、使用權(quán)兩權(quán)分置的前身脫胎，設(shè)置資格權(quán)以實(shí)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)村閑置房產(chǎn)的再分配手段，優(yōu)化土地配置方式，將宅基地使用權(quán)通過市場(chǎng)化的手段進(jìn)行流轉(zhuǎn)，期以提升宅基地的實(shí)際利用率，刺激農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)。
（二）底線要求是抑制農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)
保證“居者有其屋”的底線，延續(xù)宅基地制度本身的保障色彩，在通過市場(chǎng)化手段調(diào)解農(nóng)村閑置土地的情況下，資格權(quán)承擔(dān)作為抑制資本涌入使農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)防控功效。
（三）為農(nóng)民返鄉(xiāng)的“反悔權(quán)”提供制度保障
中國(guó)有超過兩億農(nóng)村戶口人員在城市務(wù)工、生活，其中大多數(shù)人保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，宅基地空置，對(duì)于進(jìn)城定居的農(nóng)戶，其遺留在農(nóng)村的宅基地房屋往往空置不用，但又無法實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性利益。因無宅基地使用權(quán)有償退出機(jī)制，加上現(xiàn)有制度上對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，其無法通過退出或流轉(zhuǎn)宅基地實(shí)現(xiàn)利益保障。據(jù)此，有構(gòu)建宅基地有償退出機(jī)制的必要性，而考慮到宅基地使用權(quán)擔(dān)負(fù)的福利和保障功能，對(duì)于曾退出宅基地的農(nóng)戶，其集體成員資格并未喪失，應(yīng)在為其構(gòu)設(shè)返鄉(xiāng)的空間，通過在固定期限內(nèi)（例如5-10年）保留該部分農(nóng)戶再次獲得宅基地資格權(quán)的權(quán)利，即如果反悔，通過按市場(chǎng)價(jià)值退還因宅基地有償退出機(jī)制所得補(bǔ)償，重獲宅基地資格權(quán)，可再審請(qǐng)宅基地使用權(quán)的制度，作為配合鄉(xiāng)村振興返鄉(xiāng)潮的制度緩沖。
（四）技術(shù)設(shè)計(jì)上，作為三權(quán)分置的關(guān)節(jié)
宅基地制度自誕生之日起就具備濃烈的保障和福利性質(zhì)，是政權(quán)通過規(guī)劃集體所有權(quán)制度對(duì)農(nóng)民所作的居所承諾。在變革需求強(qiáng)烈的今日，宅基地空置、缺乏有效利用機(jī)制等問題是改革的方向。苛以土地流轉(zhuǎn)效率化、市場(chǎng)化的要求，助力使用權(quán)權(quán)利主體的擴(kuò)大及便利，同時(shí)又要保留集體經(jīng)濟(jì)組織賦予宅基地制度的保障色彩，保證基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)延伸的受益性。于是乎兩權(quán)分置的操作在實(shí)踐中顯得僵硬而不適應(yīng)實(shí)際，資格權(quán)作為所有權(quán)和使用權(quán)延伸，為承接上述目的而被創(chuàng)設(shè)。
二、宅基地資格權(quán)的權(quán)能范圍
（一）資格權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求分配宅基地
農(nóng)戶擁有請(qǐng)求集體依據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)法律法規(guī)無償分配一定面積宅基地用以建筑居所以形成并行使宅基地使用權(quán)的權(quán)利。宅基地分配權(quán)既是集體實(shí)現(xiàn)其成員住有所居的基本生存保障功能的重要依托，也是充分尊重并保障權(quán)利主體與集體在取得分配宅基地上達(dá)成的合意，即意思自治原則的體現(xiàn)。
（二）資格權(quán)人有權(quán)通過移轉(zhuǎn)使用權(quán)獲得對(duì)價(jià)
當(dāng)宅基地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，在該宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上形成了次級(jí)使用權(quán)，他人通過出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、出資等方式取得對(duì)宅基地實(shí)際占有。此時(shí)資格權(quán)人通過對(duì)宅基地的占有權(quán)利流轉(zhuǎn)獲得對(duì)價(jià)即流轉(zhuǎn)收益。
（三）資格權(quán)人有征收補(bǔ)償權(quán)
在未設(shè)立次級(jí)使用權(quán)的情況下，宅基地資格人當(dāng)然享有征收補(bǔ)償權(quán)。但是，即便是宅基地上依法設(shè)立了次級(jí)使用權(quán)，也并沒有因此就切斷了資格權(quán)人與宅基地使用權(quán)之間的關(guān)聯(lián)，資格權(quán)人仍然可以依照約定享受因土地增值而帶來的流轉(zhuǎn)收益。在我國(guó)的《土地管理法》中，房屋和宅基地雙向補(bǔ)償?shù)姆绞绞沟觅Y格權(quán)人的權(quán)利充分收到保障，明確了“征收宅基地和地上房屋，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則”。這表明，無論是資格權(quán)人還是次級(jí)使用權(quán)人，雙方均可以基于各自享有的不同權(quán)利而獲得相應(yīng)的征收的補(bǔ)償。一般而言，宅基地的征收補(bǔ)償金會(huì)直接發(fā)放給宅基地的資格權(quán)人，而次級(jí)使用權(quán)人則由資格權(quán)人按照合同約定給予適度補(bǔ)償。而在“賣房租地”和“租地建房”情況下，次級(jí)使用權(quán)人僅僅取得了房屋所有權(quán)。在這種情況下，資格權(quán)人只能基于宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得與之相關(guān)的征收補(bǔ)償，主要包括與成員身份有關(guān)的安置補(bǔ)助費(fèi)和與宅基地有關(guān)的區(qū)位補(bǔ)償費(fèi)等。
（四）資格權(quán)人有權(quán)有償退出宅基地①
根據(jù)現(xiàn)行法，農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份，有權(quán)通過“申請(qǐng)+批準(zhǔn)”的方式原始取得宅基地使用權(quán)。然而，在農(nóng)戶進(jìn)入到城市獲得新的生活、保障方式或者歷史原因形成“一戶多宅”時(shí)，宅基地所起到的保障基本生活效用變得無足輕重。因此，國(guó)家政策鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)民自愿退出宅基地，并給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部重新分配宅基地資源的目的。根據(jù)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見〉的通知》的規(guī)定，“探索進(jìn)城落戶的農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。因此，資格權(quán)人有權(quán)解除宅基地使用權(quán)合同，自愿退出宅基地。此種情況下，由于“母權(quán)”的滅失，次級(jí)使用權(quán)也隨之消滅。值得一提的是，即使資格權(quán)人享有有償退出的權(quán)利，但權(quán)利的行使一樣應(yīng)該充分遵守誠(chéng)實(shí)信用原則和權(quán)利不得濫用原則。在資格權(quán)人在有償退出宅基地時(shí)，應(yīng)充分尊重次級(jí)使用權(quán)人的意思自治，并保護(hù)其合法權(quán)益。
（五）資格權(quán)人對(duì)宅基地使用的監(jiān)管權(quán)
宅基管理權(quán)非指行政管理權(quán)，而是宅基地資格權(quán)人為保證宅基地使用權(quán)的正當(dāng)性而享有的基于合同責(zé)任的校正權(quán)。不論是出租、出資、抵押等市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的法律處分，還是將宅基地用作開發(fā)農(nóng)家樂、廉租房等開發(fā)用地的事實(shí)處分，宅基地使用權(quán)都必須接受宅基地資格權(quán)所傳遞的來自宅基地集體所有權(quán)的、關(guān)于其市場(chǎng)化手段及程度合法性、正當(dāng)性的規(guī)制。尤其當(dāng)宅基地使用權(quán)人與資格權(quán)人分離時(shí)，宅基地資格權(quán)人應(yīng)通過格式化的宅基地流轉(zhuǎn)合同的簽訂與履行監(jiān)督，對(duì)宅基地使用權(quán)人的選任、宅基地流轉(zhuǎn)手段、宅基地開發(fā)項(xiàng)目的合法性、正當(dāng)性等各個(gè)方面進(jìn)行約束。
三、宅基地資格權(quán)權(quán)利屬性辨析
關(guān)于宅基地資格權(quán)權(quán)利屬性分析在學(xué)術(shù)界大概有用益物權(quán)說、成員權(quán)說、財(cái)產(chǎn)權(quán)說、配給權(quán)說、類所有權(quán)說、剩余權(quán)說等幾個(gè)觀點(diǎn)。各自說法有各自優(yōu)勢(shì)與獨(dú)到之處，但首先明確一點(diǎn)，宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性不可片面地直接等同于其他民事權(quán)利種類，中國(guó)獨(dú)有的宅基地制度因其調(diào)整的關(guān)系，具有其獨(dú)特的政策目的，肩負(fù)政權(quán)承諾，動(dòng)態(tài)流程復(fù)雜，如果可以直接等同或相似于其他民事權(quán)利，資格權(quán)本身則沒有創(chuàng)設(shè)之必要，這樣既不符合立法技術(shù)也不符合法律的整體性。
宅基地資格權(quán)是承擔(dān)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)設(shè)、提高土地利用效率、保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利和福利等一系列職能的復(fù)合權(quán)利，因其各個(gè)階段下權(quán)利屬性具有明顯的政策目的和屬性偏向，筆者將根據(jù)宅基地狀態(tài)的四個(gè)階段（申請(qǐng)階段、自有階段、流轉(zhuǎn)階段、分離階段）對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行動(dòng)態(tài)情況下的權(quán)利屬性進(jìn)行分析。
（一）申請(qǐng)階段—成員權(quán)
成員權(quán)的首要作用就是區(qū)分性，區(qū)分成員與非成員權(quán)利范圍。在村集體內(nèi)，有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶依“申請(qǐng)—審批”方式獲得宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織通過“一戶一宅”的分配方式，根據(jù)農(nóng)戶中集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)量，分配相應(yīng)面積的宅基地為其成員提供居住保障。雖然現(xiàn)在出現(xiàn)部分地區(qū)異地（村）申請(qǐng)，土地“交換”的方式進(jìn)行改革，但現(xiàn)行的做法，即農(nóng)戶只能在所在戶口的村集體內(nèi)（即具有“村籍”）申請(qǐng)宅基地，而同時(shí)其申請(qǐng)的面積又受到農(nóng)戶內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)量的限制，換言之，在申請(qǐng)環(huán)節(jié)，基于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的紐帶性與地緣性獲得、傳承成員身份，擁有成員身份即取得成員權(quán)，申請(qǐng)權(quán)利及可期待利益，集體通過分配宅基地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶保障與利益分配，集體所有制的色彩使宅基地申請(qǐng)制度具有對(duì)世性和封閉性，這是宅基地申請(qǐng)環(huán)節(jié)最顯著之特點(diǎn)。
（二）自有階段—資格權(quán)和使用權(quán)合并表現(xiàn)為類所有權(quán)
宅基地三權(quán)分置設(shè)置目的之一就是提高宅基地利用效率、經(jīng)濟(jì)效益。改革重點(diǎn)不僅在于激活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，通過擴(kuò)大農(nóng)戶自身對(duì)于宅基地的使用權(quán)利范圍，也是實(shí)現(xiàn)提高宅基地利用率、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的重要手段。現(xiàn)階段下宅基地所有權(quán)的權(quán)能范圍對(duì)使用權(quán)的限制，以及過與嚴(yán)格的使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制，無助于解決我國(guó)土地制度中存在的更深層次問題。
在宅基地由農(nóng)戶自建自有自住的情況下，農(nóng)民獲得宅基地地上所有權(quán)（房屋），房地一體，以保障農(nóng)戶“居者有其屋”的土地集體所有制福利屬性，但需要明確一點(diǎn)，集體所有制從農(nóng)民私有土地的情況將土地收歸集體，再統(tǒng)一分配宅基地，集體所有制本身并非抑制所有權(quán)本身，而是帶有防范私有化帶來的土地吞并的制度構(gòu)建目的。宅基地制度設(shè)計(jì)在于在最大權(quán)利范圍內(nèi)擴(kuò)大農(nóng)戶自身對(duì)于合法獲得的宅基地的使用、收益權(quán)能，農(nóng)戶可以獲得長(zhǎng)久居住（永久）的權(quán)利，甚至可以將宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行出賣等，資格權(quán)+使用權(quán)的權(quán)力邊界無限接近于所有權(quán)又始終一線之隔，通過“類所有權(quán)”來描述農(nóng)民對(duì)宅基地自有階段的利用狀態(tài)（兼具資格權(quán)和使用權(quán)）最為合適，符合農(nóng)戶自身實(shí)際利用宅基地居住、生產(chǎn)生活的權(quán)利狀態(tài)。
自有階段采“類所有權(quán)說”有利于實(shí)現(xiàn)宅基地的全項(xiàng)功能，最大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)宅基地的利用。改革試點(diǎn)中出現(xiàn)宅基地在一定范圍（集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，或由多個(gè)經(jīng)濟(jì)集體組織構(gòu)成的聚合組織）實(shí)現(xiàn)抵押、拍賣等所有權(quán)權(quán)能的嘗試，顯著刺激經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)戶對(duì)于宅基地的資格權(quán)與使用權(quán)向所有權(quán)權(quán)力邊界靠近，將所有權(quán)權(quán)利限制在處分權(quán)能，實(shí)質(zhì)上將例如地役、抵押、融資、典當(dāng)、出租、宅基地使用權(quán)入股等經(jīng)濟(jì)屬性的權(quán)能激活，通過“類所有權(quán)”作為該階段資格權(quán)+使用權(quán)并存的權(quán)利狀態(tài)表述，擴(kuò)大農(nóng)戶對(duì)宅基地的支配范圍，有利于宅基地使用權(quán)的活化。
（三）流轉(zhuǎn)階段—財(cái)產(chǎn)權(quán)
活化宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是三權(quán)分置制度建構(gòu)下的改革目的。賦予宅基地流轉(zhuǎn)屬性必將帶來不同于所有權(quán)—使用權(quán)二維平衡的介入力量，即通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)完成宅基地利用效率實(shí)現(xiàn)收益，其創(chuàng)設(shè)以收益為目的，賦予資格權(quán)財(cái)產(chǎn)收益性質(zhì)是改革的關(guān)鍵點(diǎn)。
流轉(zhuǎn)階段中，為了達(dá)到實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)之目的，應(yīng)將其視為一種兼具有身份屬性的特殊財(cái)產(chǎn)權(quán)利，理由如下：首先，農(nóng)戶資格權(quán)的最初定位是一種社會(huì)保障性的特殊財(cái)產(chǎn)權(quán)。倘若僅將農(nóng)戶資格權(quán)解釋成一種成員權(quán)，那便意味著只要成為了集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，就有權(quán)獲得宅基地的申請(qǐng)資格。在這種定義下，農(nóng)戶資格權(quán)缺乏確定的權(quán)利內(nèi)容，而是只體現(xiàn)權(quán)利人有獲得宅基地的可能性，那便于與真正意義上的權(quán)利相去甚遠(yuǎn)。如果作為一種成員權(quán)的農(nóng)戶資格權(quán)，它本身不具備為農(nóng)民提供基本性的保障功能，那一旦宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人，其所事先設(shè)定的保障功能將失去意義。相反，若能夠?qū)⑥r(nóng)戶資格權(quán)界定為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它便可以體現(xiàn)出社會(huì)保障的功能。農(nóng)戶可以基于其資格權(quán)對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用，從而獲得最基本的生活保障。即便是產(chǎn)生次級(jí)使用權(quán)并流轉(zhuǎn)給第三人，農(nóng)戶也可以獲得相應(yīng)對(duì)價(jià)，從而獲得另一種形式的保障。始終來說，農(nóng)戶資格權(quán)是一種有能夠提供保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。第二，農(nóng)戶資格權(quán)的社會(huì)保障功能源于權(quán)利主體的身份性質(zhì)。農(nóng)戶資格權(quán)雖然是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，但在該權(quán)利具備的保障農(nóng)民基本生存的功能下，必然需要具有一定的身份性質(zhì)。縱觀我國(guó)農(nóng)地物權(quán)體系，權(quán)利主體都對(duì)身份上的具有一定的要求，這雖然會(huì)成為土地資源進(jìn)行合理有效配置的一種阻礙，但正是權(quán)利身份性為當(dāng)前階段農(nóng)民的基本生存利益提供了保障，防范外來資本擠壓農(nóng)民基本生存的空間。
②
（四）（資格權(quán)、使用權(quán)）分離階段—剩余權(quán)
流轉(zhuǎn)階段結(jié)束，宅基地資格權(quán)人和使用權(quán)人實(shí)現(xiàn)分離，此時(shí)資格權(quán)權(quán)利人對(duì)使用權(quán)權(quán)利人的干涉程度與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的程度成負(fù)相關(guān)，改革設(shè)計(jì)的要求在于實(shí)現(xiàn)資格權(quán)與使用權(quán)在權(quán)利讓渡期限內(nèi)的實(shí)質(zhì)分離，最大程度實(shí)現(xiàn)使用權(quán)人的支配，以達(dá)成經(jīng)濟(jì)效益目的，但保有監(jiān)管權(quán)之底線，以及讓渡期限結(jié)束后對(duì)權(quán)利的收回權(quán)，通過剩余權(quán)來描述再為合適不過。
“剩余權(quán)（residual），即讓渡部分權(quán)利束之后的剩余權(quán)利束。這種剩余權(quán)利束包括讓渡的部分權(quán)利消滅后的恢復(fù)圓滿權(quán)，被讓渡權(quán)利的擁有人違反規(guī)定時(shí)要求其返還的請(qǐng)求權(quán)以及對(duì)剩余權(quán)自身的收益、處分權(quán)等，但不包括對(duì)土地的具體占有和使用。”
③，剩余權(quán)的本質(zhì)特征是分隔讓渡權(quán)利束和剩余權(quán)利束各自的權(quán)利范圍，減弱二者干涉關(guān)系。這與三權(quán)分置中資格權(quán)的設(shè)計(jì)目的不謀而合。剩余權(quán)將不可避免地突出使用權(quán)的本質(zhì)，將資格屬性的權(quán)利拘束在剩余權(quán)利束中，減弱其對(duì)于使用權(quán)的干涉意義。
在分離階段，經(jīng)濟(jì)效益為第一要義，采用剩余權(quán)說，將權(quán)利重心轉(zhuǎn)移給通過經(jīng)濟(jì)手段獲得宅基地使用權(quán)人（次級(jí)權(quán)利人），由其具體享有宅基地占有、使用、收益之權(quán)能，資格權(quán)人僅享有次級(jí)物權(quán)消滅后的回復(fù)權(quán)。以此淡化上下級(jí)物權(quán)的從屬關(guān)系，使其權(quán)利時(shí)間分配較為齊整，互不干涉，是實(shí)現(xiàn)次級(jí)權(quán)利的有力保障。此時(shí)獲得較為完整的使用權(quán)能的宅基地使用權(quán)價(jià)值獲得提升，極大刺激了對(duì)宅基地的投資和利用，提升土地利用效率，利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、活化農(nóng)村土地的改革目的。
[注釋]
[1]劉國(guó)棟：《論宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的法律表達(dá)》，《法律科學(xué)( 西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2019年第1期，第197-198頁。
[2]劉國(guó)棟：《論宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的法律表達(dá)》，《法律科學(xué)( 西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》，2019年第1期，第195頁。
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