一、設立資格權之意義
（一）首要目的是盤活農村土地
針對農村土地閑置狀況，激活農村閑置宅基地利用率，從所有權、使用權兩權分置的前身脫胎，設置資格權以實現對于農村閑置房產的再分配手段，優化土地配置方式，將宅基地使用權通過市場化的手段進行流轉，期以提升宅基地的實際利用率，刺激農村土地經濟。
（二）底線要求是抑制農民失地風險
保證“居者有其屋”的底線，延續宅基地制度本身的保障色彩，在通過市場化手段調解農村閑置土地的情況下，資格權承擔作為抑制資本涌入使農民失地的風險防控功效。
（三）為農民返鄉的“反悔權”提供制度保障
中國有超過兩億農村戶口人員在城市務工、生活，其中大多數人保留集體經濟組織成員資格，宅基地空置，對于進城定居的農戶，其遺留在農村的宅基地房屋往往空置不用，但又無法實現其財產性利益。因無宅基地使用權有償退出機制，加上現有制度上對宅基地使用權流轉的限制，其無法通過退出或流轉宅基地實現利益保障。據此，有構建宅基地有償退出機制的必要性，而考慮到宅基地使用權擔負的福利和保障功能，對于曾退出宅基地的農戶，其集體成員資格并未喪失，應在為其構設返鄉的空間，通過在固定期限內（例如5-10年）保留該部分農戶再次獲得宅基地資格權的權利，即如果反悔，通過按市場價值退還因宅基地有償退出機制所得補償，重獲宅基地資格權，可再審請宅基地使用權的制度，作為配合鄉村振興返鄉潮的制度緩沖。
（四）技術設計上，作為三權分置的關節
宅基地制度自誕生之日起就具備濃烈的保障和福利性質，是政權通過規劃集體所有權制度對農民所作的居所承諾。在變革需求強烈的今日，宅基地空置、缺乏有效利用機制等問題是改革的方向。苛以土地流轉效率化、市場化的要求，助力使用權權利主體的擴大及便利，同時又要保留集體經濟組織賦予宅基地制度的保障色彩，保證基于集體經濟組織成員權延伸的受益性。于是乎兩權分置的操作在實踐中顯得僵硬而不適應實際，資格權作為所有權和使用權延伸，為承接上述目的而被創設。
二、宅基地資格權的權能范圍
（一）資格權人有權請求分配宅基地
農戶擁有請求集體依據當地有關法律法規無償分配一定面積宅基地用以建筑居所以形成并行使宅基地使用權的權利。宅基地分配權既是集體實現其成員住有所居的基本生存保障功能的重要依托，也是充分尊重并保障權利主體與集體在取得分配宅基地上達成的合意，即意思自治原則的體現。
（二）資格權人有權通過移轉使用權獲得對價
當宅基地使用權發生流轉時，在該宅基地使用權的基礎上形成了次級使用權，他人通過出租、轉讓、抵押、入股、出資等方式取得對宅基地實際占有。此時資格權人通過對宅基地的占有權利流轉獲得對價即流轉收益。
（三）資格權人有征收補償權
在未設立次級使用權的情況下，宅基地資格人當然享有征收補償權。但是，即便是宅基地上依法設立了次級使用權，也并沒有因此就切斷了資格權人與宅基地使用權之間的關聯，資格權人仍然可以依照約定享受因土地增值而帶來的流轉收益。在我國的《土地管理法》中，房屋和宅基地雙向補償的方式使得資格權人的權利充分收到保障，明確了“征收宅基地和地上房屋，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則”。這表明，無論是資格權人還是次級使用權人，雙方均可以基于各自享有的不同權利而獲得相應的征收的補償。一般而言，宅基地的征收補償金會直接發放給宅基地的資格權人，而次級使用權人則由資格權人按照合同約定給予適度補償。而在“賣房租地”和“租地建房”情況下，次級使用權人僅僅取得了房屋所有權。在這種情況下，資格權人只能基于宅基地使用權和集體經濟組織成員身份獲得與之相關的征收補償，主要包括與成員身份有關的安置補助費和與宅基地有關的區位補償費等。
（四）資格權人有權有償退出宅基地①
根據現行法，農民基于集體經濟組織的成員身份，有權通過“申請+批準”的方式原始取得宅基地使用權。然而，在農戶進入到城市獲得新的生活、保障方式或者歷史原因形成“一戶多宅”時，宅基地所起到的保障基本生活效用變得無足輕重。因此，國家政策鼓勵符合條件的農民自愿退出宅基地，并給予相應的經濟補償，實現集體經濟組織內部重新分配宅基地資源的目的。根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見〉的通知》的規定，“探索進城落戶的農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”。因此，資格權人有權解除宅基地使用權合同，自愿退出宅基地。此種情況下，由于“母權”的滅失，次級使用權也隨之消滅。值得一提的是，即使資格權人享有有償退出的權利，但權利的行使一樣應該充分遵守誠實信用原則和權利不得濫用原則。在資格權人在有償退出宅基地時，應充分尊重次級使用權人的意思自治，并保護其合法權益。
（五）資格權人對宅基地使用的監管權
宅基管理權非指行政管理權，而是宅基地資格權人為保證宅基地使用權的正當性而享有的基于合同責任的校正權。不論是出租、出資、抵押等市場化流轉的法律處分，還是將宅基地用作開發農家樂、廉租房等開發用地的事實處分，宅基地使用權都必須接受宅基地資格權所傳遞的來自宅基地集體所有權的、關于其市場化手段及程度合法性、正當性的規制。尤其當宅基地使用權人與資格權人分離時，宅基地資格權人應通過格式化的宅基地流轉合同的簽訂與履行監督，對宅基地使用權人的選任、宅基地流轉手段、宅基地開發項目的合法性、正當性等各個方面進行約束。
三、宅基地資格權權利屬性辨析
關于宅基地資格權權利屬性分析在學術界大概有用益物權說、成員權說、財產權說、配給權說、類所有權說、剩余權說等幾個觀點。各自說法有各自優勢與獨到之處，但首先明確一點，宅基地資格權的權利屬性不可片面地直接等同于其他民事權利種類，中國獨有的宅基地制度因其調整的關系，具有其獨特的政策目的，肩負政權承諾，動態流程復雜，如果可以直接等同或相似于其他民事權利，資格權本身則沒有創設之必要，這樣既不符合立法技術也不符合法律的整體性。
宅基地資格權是承擔流轉制度創設、提高土地利用效率、保障集體經濟組織成員權利和福利等一系列職能的復合權利，因其各個階段下權利屬性具有明顯的政策目的和屬性偏向，筆者將根據宅基地狀態的四個階段（申請階段、自有階段、流轉階段、分離階段）對宅基地資格權進行動態情況下的權利屬性進行分析。
（一）申請階段—成員權
成員權的首要作用就是區分性，區分成員與非成員權利范圍。在村集體內，有集體經濟組織成員身份的農戶依“申請—審批”方式獲得宅基地，集體經濟組織通過“一戶一宅”的分配方式，根據農戶中集體經濟組織成員數量，分配相應面積的宅基地為其成員提供居住保障。雖然現在出現部分地區異地（村）申請，土地“交換”的方式進行改革，但現行的做法，即農戶只能在所在戶口的村集體內（即具有“村籍”）申請宅基地，而同時其申請的面積又受到農戶內集體經濟組織成員數量的限制，換言之，在申請環節，基于村集體經濟組織成員間的紐帶性與地緣性獲得、傳承成員身份，擁有成員身份即取得成員權，申請權利及可期待利益，集體通過分配宅基地實現農戶保障與利益分配，集體所有制的色彩使宅基地申請制度具有對世性和封閉性，這是宅基地申請環節最顯著之特點。
（二）自有階段—資格權和使用權合并表現為類所有權
宅基地三權分置設置目的之一就是提高宅基地利用效率、經濟效益。改革重點不僅在于激活宅基地使用權流轉制度，通過擴大農戶自身對于宅基地的使用權利范圍，也是實現提高宅基地利用率、產生經濟效益的重要手段。現階段下宅基地所有權的權能范圍對使用權的限制，以及過與嚴格的使用權流轉限制，無助于解決我國土地制度中存在的更深層次問題。
在宅基地由農戶自建自有自住的情況下，農民獲得宅基地地上所有權（房屋），房地一體，以保障農戶“居者有其屋”的土地集體所有制福利屬性，但需要明確一點，集體所有制從農民私有土地的情況將土地收歸集體，再統一分配宅基地，集體所有制本身并非抑制所有權本身，而是帶有防范私有化帶來的土地吞并的制度構建目的。宅基地制度設計在于在最大權利范圍內擴大農戶自身對于合法獲得的宅基地的使用、收益權能，農戶可以獲得長久居住（永久）的權利，甚至可以將宅基地在集體經濟組織內部進行出賣等，資格權+使用權的權力邊界無限接近于所有權又始終一線之隔，通過“類所有權”來描述農民對宅基地自有階段的利用狀態（兼具資格權和使用權）最為合適，符合農戶自身實際利用宅基地居住、生產生活的權利狀態。
自有階段采“類所有權說”有利于實現宅基地的全項功能，最大程度上實現農戶對宅基地的利用。改革試點中出現宅基地在一定范圍（集體經濟組織內，或由多個經濟集體組織構成的聚合組織）實現抵押、拍賣等所有權權能的嘗試，顯著刺激經濟效益。農戶對于宅基地的資格權與使用權向所有權權力邊界靠近，將所有權權利限制在處分權能，實質上將例如地役、抵押、融資、典當、出租、宅基地使用權入股等經濟屬性的權能激活，通過“類所有權”作為該階段資格權+使用權并存的權利狀態表述，擴大農戶對宅基地的支配范圍，有利于宅基地使用權的活化。
（三）流轉階段—財產權
活化宅基地使用權流轉是三權分置制度建構下的改革目的。賦予宅基地流轉屬性必將帶來不同于所有權—使用權二維平衡的介入力量，即通過宅基地使用權流轉完成宅基地利用效率實現收益，其創設以收益為目的，賦予資格權財產收益性質是改革的關鍵點。
流轉階段中，為了達到實現宅基地使用權得以流轉之目的，應將其視為一種兼具有身份屬性的特殊財產權利，理由如下：首先，農戶資格權的最初定位是一種社會保障性的特殊財產權。倘若僅將農戶資格權解釋成一種成員權，那便意味著只要成為了集體經濟組織的成員，就有權獲得宅基地的申請資格。在這種定義下，農戶資格權缺乏確定的權利內容，而是只體現權利人有獲得宅基地的可能性，那便于與真正意義上的權利相去甚遠。如果作為一種成員權的農戶資格權，它本身不具備為農民提供基本性的保障功能，那一旦宅基地使用權流轉給第三人，其所事先設定的保障功能將失去意義。相反，若能夠將農戶資格權界定為一種財產權利，它便可以體現出社會保障的功能。農戶可以基于其資格權對宅基地進行占有、使用，從而獲得最基本的生活保障。即便是產生次級使用權并流轉給第三人，農戶也可以獲得相應對價，從而獲得另一種形式的保障。始終來說，農戶資格權是一種有能夠提供保障的財產權利。第二，農戶資格權的社會保障功能源于權利主體的身份性質。農戶資格權雖然是一項財產性權利，但在該權利具備的保障農民基本生存的功能下，必然需要具有一定的身份性質。縱觀我國農地物權體系，權利主體都對身份上的具有一定的要求，這雖然會成為土地資源進行合理有效配置的一種阻礙，但正是權利身份性為當前階段農民的基本生存利益提供了保障，防范外來資本擠壓農民基本生存的空間。
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（四）（資格權、使用權）分離階段—剩余權
流轉階段結束，宅基地資格權人和使用權人實現分離，此時資格權權利人對使用權權利人的干涉程度與實現經濟效益的程度成負相關，改革設計的要求在于實現資格權與使用權在權利讓渡期限內的實質分離，最大程度實現使用權人的支配，以達成經濟效益目的，但保有監管權之底線，以及讓渡期限結束后對權利的收回權，通過剩余權來描述再為合適不過。
“剩余權（residual），即讓渡部分權利束之后的剩余權利束。這種剩余權利束包括讓渡的部分權利消滅后的恢復圓滿權，被讓渡權利的擁有人違反規定時要求其返還的請求權以及對剩余權自身的收益、處分權等，但不包括對土地的具體占有和使用。”
③，剩余權的本質特征是分隔讓渡權利束和剩余權利束各自的權利范圍，減弱二者干涉關系。這與三權分置中資格權的設計目的不謀而合。剩余權將不可避免地突出使用權的本質，將資格屬性的權利拘束在剩余權利束中，減弱其對于使用權的干涉意義。
在分離階段，經濟效益為第一要義，采用剩余權說，將權利重心轉移給通過經濟手段獲得宅基地使用權人（次級權利人），由其具體享有宅基地占有、使用、收益之權能，資格權人僅享有次級物權消滅后的回復權。以此淡化上下級物權的從屬關系，使其權利時間分配較為齊整，互不干涉，是實現次級權利的有力保障。此時獲得較為完整的使用權能的宅基地使用權價值獲得提升，極大刺激了對宅基地的投資和利用，提升土地利用效率，利于實現經濟效益、活化農村土地的改革目的。
[注釋]
[1]劉國棟：《論宅基地三權分置政策中農戶資格權的法律表達》，《法律科學( 西北政法大學學報)》，2019年第1期，第197-198頁。
[2]劉國棟：《論宅基地三權分置政策中農戶資格權的法律表達》，《法律科學( 西北政法大學學報)》，2019年第1期，第195頁。
[3]李鳳章、趙杰：《農戶宅基地資格權的規范分析》，《行政管理改革》，2018年第4期，第44頁。
[參考文獻]
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[3]鐘和曦：《創設宅基地資格權亟待解決的三個問題》，宅基地“三權分置”改革專題報道。
[4]陳基偉：《農村宅基地資格權實現方式淺議》，《理論探討Theory》，2019年第3期。
[5]孫建偉：《宅基地“三權分置”中資格權、使用權定性辨析》，《政治與法律》，2019年第1期。
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[7]賈翱：《宅基地資格權的“類所有權”屬性及其制度構造》，《法學論壇》，2018年第12期。
[8]王澤鑒：《民法物權·第1冊》，2001年版。
