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2020-11-16 09:38:00
新《土地管理法》雖然將征地社會穩定風險評估納入征地報批前程序，但對如何開展征地社會穩定風險評估并未作出具體的規定，各地區目前也沒有相關操作規定，仍處于探索階段。為此，筆者認為應該按照征地拆遷特點，結合以往風險評估的規定及經驗，探索征地社會穩定風險評估機制。
一、征地社會穩定風險評估的淵源
2010年5月國務院辦公廳出臺《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作、切實維護群眾合法權益的緊急通知》（以下簡稱《通知》），要求征遷立項前要組織專家論證，廣泛征求社會各界特別是被征遷人的意見，進行征地社會穩定風險評估。自此，征地風險評估制度被正式納入征地制度體系。
2011年1月出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》中第十二條規定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估。”該條例的頒布更進一步規范了國有土地上房屋征收社會穩定風險評估的開展。
2020年1月出臺新修訂的《土地管理法》第四十七規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估。” 此次土地管理法修改，要求征地必須開展社會穩定風險評估，因為征地涉及群眾的切身利益和基本生活保障，屬于必須進行風險評估的事項范圍，這對于維持社會穩定、避免社會矛盾十分重要。社會穩定風險評估的實施主體，即提出征地申請的地方人民政府，應當按照規定的程序和內容完成社會穩定風險估，作為申請征地的重要先決條件。
因此，從政策及法律淵源來看，征地社會穩定風險評估最先是從項目立項前開始的，作為重大項目風險評估的一部分進行評估，而現有法律將征地社會穩定風險評估單列出來，在啟動項目征地后，開展征地社會穩定風險評估，征求群眾意見。那么項目立項風險評估與項目征地風險評估有什么區別呢？筆者接下來進行對比分析。
二、征地社會風險評估與項目立項社會風險評估的區別
（一）評估的主體不同
征地社會風險評估的主體是縣級以上地方人民政府，縣級以上地方人民政府也可以委托相關中介機構開展評估，并對評估結果進行確認。而項目立項的風險評估一般由項目業主委托相關風險評估咨詢機構進行評估，由風險評估咨詢機構出具評估報告，項目業主將評估報告提交給發改部門進行確認。
（二）評估的內容不同
征地社會風險評估的評估內容主要針對項目的合法性進行分析評估，分析內容包括項目決策是否經過有權機關批準、項目立項是否符合國土空間規劃、項目選址是否經過批準、項目是否經有權機關批準啟動項目征收、項目相關決策程序是否合法等。在確保項目合法的情況下，進一步征求被征收人的意見，并對被征收人提出的意見進行分析，分析內容包括項目是否符合大多數人民群眾的意愿、項目對群眾利益和生產生活的影響、群眾對項目影響的承受能力、項目引發矛盾糾紛及群體性事件的可能性等，通過分析進一步判斷項目的合理性、可行性及可控性。而項目立項風險評估主要圍繞著建設項目的合法性、合理性、可行性、安全性進行分析評估。其中合法性分析評估主要圍繞著發展規劃、產業政策、行業準入等開展分析評估；合理性分析評估主要圍繞項目選址及用地方案、土地利用合理性、征地拆遷安置方案、生態環境影響等開展分析評估；可行性分析評估主要圍繞項目建設條件、經濟費用效益或費用效果、宏觀經濟影響開展評估；安全性分析評估主要圍繞著社會影響效果、社會適應性、社會穩定及對策等開展分析評估。
（三）評估的適用不同
征地社會風險評估的適用于政府征地拆遷風險防控，根據福建省自然資源廳于2020年6月9日出臺的《福建省自然資源廳關于做好新土地管理法實施后建設用地報批有關工作的通知》規定，縣（市）人民政府應對征地風險評估等級進行確認，明確風險防控與化解措施。社會穩定風險評估結果作為申請土地征收的重要依據。縣（市）人民政府對評估報告認定為低風險的，可以實施征收，但在實施過程中應根據具體情況做好風險防范和化解工作；對于評估報告認定存在高風險或中風險的，停止實施征收。因此，征地社會穩定風險評估確認結果決定了項目征地是否可以實施征收。而項目立項的風險評估主要適用于政府項目立項審核或批準，根據《福建省發展改革委關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法的通知》規定第九條規定：“評估主體提出的社會穩定風險評估報告(或意見表)和咨詢機構提出的咨詢意見，是省投資主管部門審批、核準或核報省政府審批、核準項目的重要依據。”項目立項的風險評估結果決定了項目是否可以獲得審核或批準。
三、律師參與征地社會穩定風險評估的可行性
根據《福建省自然資源廳關于做好新土地管理法實施后建設用地報批有關工作的通知》規定，征收土地啟動后，縣（市）人民政府應組織或委托中介機構開展征地社會穩定風險評估。風險評估可參照我省重大項目社會穩定風險評估的有關規定程序開展。從我省現有公建項目征地報批的程序可知，征地社會穩定風險評估可以由征地單位組織實施，也可以由征地單位委托中介機構開展征地社會穩定風險評估，但無論是政府組織還是委托中介開展評估，最終征地風險評估等級須由征地單位（縣級以上政府）予以確認，認定為低風險的，可以實施征收；認定存在高風險或中風險的，停止實施征收。
據了解，各地開展項目征地社會穩定風險評估主要分為兩種方式，一是征地單位自行組織人員開展征地社會穩定風險評估；二是征地單位委托中介機構開展征地社會穩定風險評估。這些中介機構基本上都是之前在發改局備案的，出具項目立項風險評估的咨詢機構。但綜合項目立項及項目征地兩種類型風險評估的對比，筆者認為，律師參與征地社會穩定風險評估比這些中介咨詢機構更加合適，理由如下：
一是項目立項的風險評估更加側重于建設項目綜合性風險角度進行分析評估，包括了項目部分征收風險評估，主要適用于項目立項的審核和批準，而征地社會穩定風險評估主要針對項目征地開展風險評估，更加側重于征地合法性分析和民意調查分析，主要適用于項目征地是否可以實施及風險防控。
二是項目立項的風險評估的內容側重點在于產業政策分析、項目選址及用地方案、經濟費用效益或費用效果分析及社會影響效果分析等，而征地社會穩定風險評估內容側重點在于征地行為的合法性、合規性分析及群眾的接受程度分析。從征地拆遷性質來看，其風險評估的內容與其他社會穩定風險評估內容相比更加注重征地項目的合法性、程序的合規性評估，一旦實體違法或程序違法，群眾的合法權益就會受損，不利于保障群眾對項目征地的知情權、參與權、表達權、監督權。因此，律師事務所及律師的天然法律屬性決定了其參與征地社會穩定風險評估比其他中介更勝一籌。同時，依法征地也是依法行政的一部分，作為地方政府更希望從事政府法律服務及征地法律的律師參與到征地項目社會穩定風險評估，提出相關的意見或建議，參與風險評估方案的編制及風險等級認定等。因此，律師事務所及律師可以參與征地社會穩定風險評估。
四、律師參與征地社會穩定風險評估的方式
（一）出具法律意見書
地方政府自行組織征地社會穩定風險評估的，往往會組建評估工作小組，律師可以作為評估小組的成員參與評估，針對項目的合法性、合規性提出相關法律意見書，作為地方政府認定風險等級的依據之一。
（二）編制征地社會穩定風險評估報告
地方政府委托律師事務所開展征地社會穩定風險評估，由律師事務所組建評估小組，根據項目征地的合法性、合理性、可行性、可控性等要素獨立、客觀開展調查評估，編制社會穩定風險評估報告，并將征地社會穩定風險評估報告提交給地方政府，作為認定風險等級的依據。
五、律師編制征地社會穩定風險評估報告的操作流程
（一）組建律師團隊
委托人與律所簽訂委托合同后，律所組建律師團隊開展項目征地社會穩定風險評估。
（二）資料收集及審查
委托人將相關材料提供律師團隊，律師團隊對材料進行收集及審查，并提出相關意見，確保項目合法、合規。
（三）開展風險評估
1.現場踏勘。律師團隊到現場進行項目踏勘，了解項目周邊的情況及風險源，并記錄在案。
2.項目公示。律師團隊在村委會公示欄公示項目情況并征求村民意見，村民提出意見的，應記錄在案或收集書面意見。對公示的情況，應拍照留底。
3.召開座談會。通過村集體召開項目座談會，征求意見并做好會議記錄及簽到表，對開會的情況應拍照留存。
4.問卷調查。律師團隊對村民代表或村民進行項目問卷調查，收集相關意見并填寫問卷調查表。問卷調查表應由被調查人簽字。
5.項目聽證。多數被征地農民對征地提出異議，應組織村民進行聽證，做好聽證會議記錄，并拍照留底。
律師團隊可以根據項目的性質及大小，決定以上開展風險評估方式及內容。
（四）編制評估報告
風險評估結束后，律師團隊根據收集的材料和征求意見情況編制征地社會穩定風險評估報告，評估報告主要內容包括項目基本情況、評估的內容、評估結論、主要風險防范及化解措施、應急預案和建議等。評估報告中，律師團隊應對項目合法性的風險、被征收人抵制征地拆遷的風險、被征收人對生活環境變化的不適風險、被征收人對生活保障擔憂的風險、項目可能引發社會矛盾的風險、項目可能造成環境破壞的風險等主要風險因素進行重點分析及闡述，確定大、中、小三個風險等級（如項目較多，風險等級還可分很小、較小、中等、較大、很大）。根據現有法律法規規定，風險評估結論等級分為高風險、中風險、低風險，律師團隊根據風險因素的分析，對項目征地是否具備合法性、合理性、可行性、可控性進行進一步的分析及闡述，綜合評估后，得出項目征地社會穩定風險評估結論。
（五）出具評估報告
評估報告編制完成后，由主辦律師和主管律師簽字審核后，報事務所審批、蓋章出具。
六、結語
關于征地社會穩定風險評估，屬于新生事物，以往沒有先例，但是，根據征地社會穩定風險評估性質，以及筆者多年服務政府、服務征地拆遷的經驗，律師參與征地社會穩定風險評估是依法行政、防范征地法律風險的需要，是規范征地程序、保證群眾權益的需要，也是保障項目實施、和諧征遷的需要。因此，筆者認為，征地社會穩定風險評估可以作為律師未來法律服務業務之一，通過律師的服務，構建良好的征地社會穩定風險評估機制。