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2020-11-16 09:38:00
新《土地管理法》雖然將征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估納入征地報(bào)批前程序，但對如何開展征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估并未作出具體的規(guī)定，各地區(qū)目前也沒有相關(guān)操作規(guī)定，仍處于探索階段。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)該按照征地拆遷特點(diǎn)，結(jié)合以往風(fēng)險(xiǎn)評估的規(guī)定及經(jīng)驗(yàn)，探索征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。
一、征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的淵源
2010年5月國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作、切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（以下簡稱《通知》），要求征遷立項(xiàng)前要組織專家論證，廣泛征求社會各界特別是被征遷人的意見，進(jìn)行征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。自此，征地風(fēng)險(xiǎn)評估制度被正式納入征地制度體系。
2011年1月出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中第十二條規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。”該條例的頒布更進(jìn)一步規(guī)范了國有土地上房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的開展。
2020年1月出臺新修訂的《土地管理法》第四十七規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?？h級以上地方人民政府?dāng)M申請征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。” 此次土地管理法修改，要求征地必須開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，因?yàn)檎鞯厣婕叭罕姷那猩砝婧突旧畋Ｕ?，屬于必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的事項(xiàng)范圍，這對于維持社會穩(wěn)定、避免社會矛盾十分重要。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的實(shí)施主體，即提出征地申請的地方人民政府，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序和內(nèi)容完成社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)估，作為申請征地的重要先決條件。
因此，從政策及法律淵源來看，征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估最先是從項(xiàng)目立項(xiàng)前開始的，作為重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估的一部分進(jìn)行評估，而現(xiàn)有法律將征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估單列出來，在啟動項(xiàng)目征地后，開展征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，征求群眾意見。那么項(xiàng)目立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評估與項(xiàng)目征地風(fēng)險(xiǎn)評估有什么區(qū)別呢？筆者接下來進(jìn)行對比分析。
二、征地社會風(fēng)險(xiǎn)評估與項(xiàng)目立項(xiàng)社會風(fēng)險(xiǎn)評估的區(qū)別
（一）評估的主體不同
征地社會風(fēng)險(xiǎn)評估的主體是縣級以上地方人民政府，縣級以上地方人民政府也可以委托相關(guān)中介機(jī)構(gòu)開展評估，并對評估結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)。而項(xiàng)目立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)評估一般由項(xiàng)目業(yè)主委托相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評估咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，由風(fēng)險(xiǎn)評估咨詢機(jī)構(gòu)出具評估報(bào)告，項(xiàng)目業(yè)主將評估報(bào)告提交給發(fā)改部門進(jìn)行確認(rèn)。
（二）評估的內(nèi)容不同
征地社會風(fēng)險(xiǎn)評估的評估內(nèi)容主要針對項(xiàng)目的合法性進(jìn)行分析評估，分析內(nèi)容包括項(xiàng)目決策是否經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、項(xiàng)目立項(xiàng)是否符合國土空間規(guī)劃、項(xiàng)目選址是否經(jīng)過批準(zhǔn)、項(xiàng)目是否經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)啟動項(xiàng)目征收、項(xiàng)目相關(guān)決策程序是否合法等。在確保項(xiàng)目合法的情況下，進(jìn)一步征求被征收人的意見，并對被征收人提出的意見進(jìn)行分析，分析內(nèi)容包括項(xiàng)目是否符合大多數(shù)人民群眾的意愿、項(xiàng)目對群眾利益和生產(chǎn)生活的影響、群眾對項(xiàng)目影響的承受能力、項(xiàng)目引發(fā)矛盾糾紛及群體性事件的可能性等，通過分析進(jìn)一步判斷項(xiàng)目的合理性、可行性及可控性。而項(xiàng)目立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評估主要圍繞著建設(shè)項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性、安全性進(jìn)行分析評估。其中合法性分析評估主要圍繞著發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入等開展分析評估；合理性分析評估主要圍繞項(xiàng)目選址及用地方案、土地利用合理性、征地拆遷安置方案、生態(tài)環(huán)境影響等開展分析評估；可行性分析評估主要圍繞項(xiàng)目建設(shè)條件、經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益或費(fèi)用效果、宏觀經(jīng)濟(jì)影響開展評估；安全性分析評估主要圍繞著社會影響效果、社會適應(yīng)性、社會穩(wěn)定及對策等開展分析評估。
（三）評估的適用不同
征地社會風(fēng)險(xiǎn)評估的適用于政府征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)防控，根據(jù)福建省自然資源廳于2020年6月9日出臺的《福建省自然資源廳關(guān)于做好新土地管理法實(shí)施后建設(shè)用地報(bào)批有關(guān)工作的通知》規(guī)定，縣（市）人民政府應(yīng)對征地風(fēng)險(xiǎn)評估等級進(jìn)行確認(rèn)，明確風(fēng)險(xiǎn)防控與化解措施。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果作為申請土地征收的重要依據(jù)?？h（市）人民政府對評估報(bào)告認(rèn)定為低風(fēng)險(xiǎn)的，可以實(shí)施征收，但在實(shí)施過程中應(yīng)根據(jù)具體情況做好風(fēng)險(xiǎn)防范和化解工作；對于評估報(bào)告認(rèn)定存在高風(fēng)險(xiǎn)或中風(fēng)險(xiǎn)的，停止實(shí)施征收。因此，征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估確認(rèn)結(jié)果決定了項(xiàng)目征地是否可以實(shí)施征收。而項(xiàng)目立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)評估主要適用于政府項(xiàng)目立項(xiàng)審核或批準(zhǔn)，根據(jù)《福建省發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法的通知》規(guī)定第九條規(guī)定：“評估主體提出的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告(或意見表)和咨詢機(jī)構(gòu)提出的咨詢意見，是省投資主管部門審批、核準(zhǔn)或核報(bào)省政府審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目的重要依據(jù)。”項(xiàng)目立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果決定了項(xiàng)目是否可以獲得審核或批準(zhǔn)。
三、律師參與征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的可行性
根據(jù)《福建省自然資源廳關(guān)于做好新土地管理法實(shí)施后建設(shè)用地報(bào)批有關(guān)工作的通知》規(guī)定，征收土地啟動后，縣（市）人民政府應(yīng)組織或委托中介機(jī)構(gòu)開展征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。風(fēng)險(xiǎn)評估可參照我省重大項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的有關(guān)規(guī)定程序開展。從我省現(xiàn)有公建項(xiàng)目征地報(bào)批的程序可知，征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估可以由征地單位組織實(shí)施，也可以由征地單位委托中介機(jī)構(gòu)開展征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，但無論是政府組織還是委托中介開展評估，最終征地風(fēng)險(xiǎn)評估等級須由征地單位（縣級以上政府）予以確認(rèn)，認(rèn)定為低風(fēng)險(xiǎn)的，可以實(shí)施征收；認(rèn)定存在高風(fēng)險(xiǎn)或中風(fēng)險(xiǎn)的，停止實(shí)施征收。
據(jù)了解，各地開展項(xiàng)目征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估主要分為兩種方式，一是征地單位自行組織人員開展征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估；二是征地單位委托中介機(jī)構(gòu)開展征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。這些中介機(jī)構(gòu)基本上都是之前在發(fā)改局備案的，出具項(xiàng)目立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評估的咨詢機(jī)構(gòu)。但綜合項(xiàng)目立項(xiàng)及項(xiàng)目征地兩種類型風(fēng)險(xiǎn)評估的對比，筆者認(rèn)為，律師參與征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估比這些中介咨詢機(jī)構(gòu)更加合適，理由如下：
一是項(xiàng)目立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)評估更加側(cè)重于建設(shè)項(xiàng)目綜合性風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行分析評估，包括了項(xiàng)目部分征收風(fēng)險(xiǎn)評估，主要適用于項(xiàng)目立項(xiàng)的審核和批準(zhǔn)，而征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估主要針對項(xiàng)目征地開展風(fēng)險(xiǎn)評估，更加側(cè)重于征地合法性分析和民意調(diào)查分析，主要適用于項(xiàng)目征地是否可以實(shí)施及風(fēng)險(xiǎn)防控。
二是項(xiàng)目立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)政策分析、項(xiàng)目選址及用地方案、經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益或費(fèi)用效果分析及社會影響效果分析等，而征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)在于征地行為的合法性、合規(guī)性分析及群眾的接受程度分析。從征地拆遷性質(zhì)來看，其風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)容與其他社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估內(nèi)容相比更加注重征地項(xiàng)目的合法性、程序的合規(guī)性評估，一旦實(shí)體違法或程序違法，群眾的合法權(quán)益就會受損，不利于保障群眾對項(xiàng)目征地的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此，律師事務(wù)所及律師的天然法律屬性決定了其參與征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估比其他中介更勝一籌。同時，依法征地也是依法行政的一部分，作為地方政府更希望從事政府法律服務(wù)及征地法律的律師參與到征地項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，提出相關(guān)的意見或建議，參與風(fēng)險(xiǎn)評估方案的編制及風(fēng)險(xiǎn)等級認(rèn)定等。因此，律師事務(wù)所及律師可以參與征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。
四、律師參與征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的方式
（一）出具法律意見書
地方政府自行組織征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的，往往會組建評估工作小組，律師可以作為評估小組的成員參與評估，針對項(xiàng)目的合法性、合規(guī)性提出相關(guān)法律意見書，作為地方政府認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)等級的依據(jù)之一。
（二）編制征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告
地方政府委托律師事務(wù)所開展征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，由律師事務(wù)所組建評估小組，根據(jù)項(xiàng)目征地的合法性、合理性、可行性、可控性等要素獨(dú)立、客觀開展調(diào)查評估，編制社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，并將征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告提交給地方政府，作為認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)等級的依據(jù)。
五、律師編制征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告的操作流程
（一）組建律師團(tuán)隊(duì)
委托人與律所簽訂委托合同后，律所組建律師團(tuán)隊(duì)開展項(xiàng)目征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。
（二）資料收集及審查
委托人將相關(guān)材料提供律師團(tuán)隊(duì)，律師團(tuán)隊(duì)對材料進(jìn)行收集及審查，并提出相關(guān)意見，確保項(xiàng)目合法、合規(guī)。
（三）開展風(fēng)險(xiǎn)評估
1.現(xiàn)場踏勘。律師團(tuán)隊(duì)到現(xiàn)場進(jìn)行項(xiàng)目踏勘，了解項(xiàng)目周邊的情況及風(fēng)險(xiǎn)源，并記錄在案。
2.項(xiàng)目公示。律師團(tuán)隊(duì)在村委會公示欄公示項(xiàng)目情況并征求村民意見，村民提出意見的，應(yīng)記錄在案或收集書面意見。對公示的情況，應(yīng)拍照留底。
3.召開座談會。通過村集體召開項(xiàng)目座談會，征求意見并做好會議記錄及簽到表，對開會的情況應(yīng)拍照留存。
4.問卷調(diào)查。律師團(tuán)隊(duì)對村民代表或村民進(jìn)行項(xiàng)目問卷調(diào)查，收集相關(guān)意見并填寫問卷調(diào)查表。問卷調(diào)查表應(yīng)由被調(diào)查人簽字。
5.項(xiàng)目聽證。多數(shù)被征地農(nóng)民對征地提出異議，應(yīng)組織村民進(jìn)行聽證，做好聽證會議記錄，并拍照留底。
律師團(tuán)隊(duì)可以根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)及大小，決定以上開展風(fēng)險(xiǎn)評估方式及內(nèi)容。
（四）編制評估報(bào)告
風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)束后，律師團(tuán)隊(duì)根據(jù)收集的材料和征求意見情況編制征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，評估報(bào)告主要內(nèi)容包括項(xiàng)目基本情況、評估的內(nèi)容、評估結(jié)論、主要風(fēng)險(xiǎn)防范及化解措施、應(yīng)急預(yù)案和建議等。評估報(bào)告中，律師團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)對項(xiàng)目合法性的風(fēng)險(xiǎn)、被征收人抵制征地拆遷的風(fēng)險(xiǎn)、被征收人對生活環(huán)境變化的不適風(fēng)險(xiǎn)、被征收人對生活保障擔(dān)憂的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目可能引發(fā)社會矛盾的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目可能造成環(huán)境破壞的風(fēng)險(xiǎn)等主要風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行重點(diǎn)分析及闡述，確定大、中、小三個風(fēng)險(xiǎn)等級（如項(xiàng)目較多，風(fēng)險(xiǎn)等級還可分很小、較小、中等、較大、很大）。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論等級分為高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)，律師團(tuán)隊(duì)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)因素的分析，對項(xiàng)目征地是否具備合法性、合理性、可行性、可控性進(jìn)行進(jìn)一步的分析及闡述，綜合評估后，得出項(xiàng)目征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論。
（五）出具評估報(bào)告
評估報(bào)告編制完成后，由主辦律師和主管律師簽字審核后，報(bào)事務(wù)所審批、蓋章出具。
六、結(jié)語
關(guān)于征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，屬于新生事物，以往沒有先例，但是，根據(jù)征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估性質(zhì)，以及筆者多年服務(wù)政府、服務(wù)征地拆遷的經(jīng)驗(yàn)，律師參與征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估是依法行政、防范征地法律風(fēng)險(xiǎn)的需要，是規(guī)范征地程序、保證群眾權(quán)益的需要，也是保障項(xiàng)目實(shí)施、和諧征遷的需要。因此，筆者認(rèn)為，征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估可以作為律師未來法律服務(wù)業(yè)務(wù)之一，通過律師的服務(wù)，構(gòu)建良好的征地社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。