01 裁判要旨
既有住宅加裝電梯是為了解決舊住宅樓中居民上下通行的民生問題，其目的具有正當(dāng)性和公益性，因此，即便案涉規(guī)劃許可在合理性方面存在一定缺陷，只要未達(dá)到明顯程度，一般不認(rèn)定違法。但是加裝電梯仍應(yīng)遵循合法性原則、比例原則和適當(dāng)補(bǔ)償原則，即應(yīng)嚴(yán)格依照法律法規(guī)和規(guī)范性文件的內(nèi)容和程序，對(duì)其他權(quán)益的損害降低至最低限度，對(duì)確實(shí)造成影響的權(quán)益進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。
02 案情概要
案涉樓棟位于廈門市思明區(qū)角濱路XX號(hào)，即雙福花園XX號(hào)樓，共計(jì)8層樓16戶業(yè)主。兩原告分別為該棟樓XXX室及XXX室房業(yè)主。
2015年6月1日
XX號(hào)樓全體業(yè)主委托林某彪作為業(yè)主代表負(fù)責(zé)辦理增設(shè)電梯等相關(guān)事宜。
2015年6月10日
林某彪出具授權(quán)委托書，以雙福花園XX號(hào)樓梯全體業(yè)主名義委托石某華辦理包括領(lǐng)取規(guī)劃文件及代為申請(qǐng)辦理增設(shè)電梯項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、安裝等相關(guān)手續(xù)。同日，林某彪與石某華作為業(yè)主代表出具舊住宅加裝電梯業(yè)主承諾書，承諾載明所提交的材料真實(shí)有效，本樓梯所有業(yè)主對(duì)于電梯加裝位置及設(shè)計(jì)方案經(jīng)確認(rèn)無異議。如因申請(qǐng)材料不真實(shí)引起矛盾，愿意自行承擔(dān)責(zé)任。
2015年7月2日
同意增設(shè)電梯的業(yè)主將舊住宅加裝電梯業(yè)主意見公示書張貼于思明區(qū)角濱路X號(hào)之1-12信報(bào)箱群邊上，林某彪等人還委托湖里區(qū)公證處對(duì)上述公示過程進(jìn)行公證。
2015年8月3日
第三人向鄰近樓梯7號(hào)樓業(yè)主發(fā)送征詢函，對(duì)于XX號(hào)樓業(yè)主自行籌款加裝電梯的事項(xiàng)向7號(hào)樓業(yè)主征詢意見，征詢函后附表格顯示，7號(hào)樓2樓至6樓住戶簽名確認(rèn)。
2015年9月2日
上述公示內(nèi)容及方案材料在被告官方網(wǎng)站的規(guī)劃公示欄進(jìn)行相應(yīng)公示，公示期間，被告收到包括原告在內(nèi)的部分業(yè)主的意見，從加裝電梯后間距、采光、噪音、消防、結(jié)構(gòu)安全等問題提出異議。
2015年10月21日
廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院根據(jù)委托，針對(duì)案涉樓梯加裝電梯作為建設(shè)項(xiàng)目日照分析報(bào)告。結(jié)論提及：“案涉樓棟東側(cè)單元（右側(cè)）二、三、四層日照受惡化影響。”
2016年3月29日
被告下屬直屬分局針對(duì)聽證事宜向案涉樓梯全部業(yè)主、第三人、包括原告在內(nèi)的一、二樓業(yè)主發(fā)出通知。
2016年4月8日
除XXX之外，案涉樓棟其他業(yè)主或代表均參加聽證會(huì)，最終有2戶反對(duì)，1戶中立，1戶未參與，12戶同意。
2016年4月11日
第三人以廈門市思明區(qū)雙福花園XX號(hào)業(yè)主的名義，委托石某華辦理增設(shè)電梯的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。當(dāng)日，被告予以受理。
2016年4月21日
被告作出案涉建設(shè)工程規(guī)劃許可，認(rèn)為案涉加裝電梯工程符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求，予以頒證。
2016年4月22日
石某華簽收案涉規(guī)劃許可證。
03 法院審理
一審法院福建省廈門市思明區(qū)人民法院認(rèn)為，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（下稱城鄉(xiāng)規(guī)劃法）第四十條第一款規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。”第三人在本市轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理區(qū)域既有住宅加裝電梯，應(yīng)當(dāng)向被告申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可。被告作為市級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，有權(quán)依法審查并決定許可與否。
為進(jìn)一步完善我市城市既有住宅的使用功能，提高宜居水平，方便居民生活，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》（下稱物權(quán)法）等有關(guān)法律法規(guī)和《福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于城市既有住宅增設(shè) 電梯的指導(dǎo)意見》（閩建房〔2010〕24號(hào)），結(jié)合我市實(shí)際，廈門市建設(shè)局、廈門市規(guī)劃委員會(huì)、廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局、廈門市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、廈門市財(cái)政局制定了《廈門市城市既有住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見》（下稱指導(dǎo)意見）及所附《廈門市規(guī)劃委員會(huì)關(guān)于既有住宅加裝電梯的規(guī)劃審查邊界》（下稱審查邊界）。雖然該指導(dǎo)意見作為規(guī)范性文件，在未違反上位法的情況下，對(duì)于目前我市既有住宅增設(shè)電梯提供了更為明確、具體的指引，具有可操作性，可以作為被告作出案涉規(guī)劃許可行為的參考依據(jù)。
關(guān)于程序方面。被告在收到第三人的相關(guān)加裝電梯工程規(guī)劃許可申請(qǐng)后，依法進(jìn)行了受理、公示、征詢、聽證、審查及最終作出許可并送達(dá)等環(huán)節(jié)，符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第二款、《福建省實(shí)施<中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法>辦法》第三十七條以及《中華人民共和國行政許可法》（下稱行政許可法）第四章的相關(guān)規(guī)定要求，同時(shí)與《指導(dǎo)意見》及《審查邊界》等要求基本一致，并無明顯不當(dāng)。原告對(duì)被告就增設(shè)電梯事項(xiàng)所舉行聽證程序問題提出質(zhì)疑。結(jié)合在案證據(jù)中的聽證材料，足以確定如下事實(shí)：被告就加裝電梯事項(xiàng)召集該樓棟居民進(jìn)行聽證，并聽取了各方意見，對(duì)雙方主要意見進(jìn)行記錄，并有林國彪、鄭某虹簽字。聽證過程中，原告方與第三人方各持己見，確實(shí)無法達(dá)成協(xié)調(diào)意見。根據(jù)《行政許可法》第三十六條及《指導(dǎo)意見》第五條第二項(xiàng)的規(guī)定，上述聽證程序確實(shí)存在形式瑕疵，但在實(shí)體上對(duì)原告的聽證權(quán)利予以保障。考慮《指導(dǎo)意見》已經(jīng)對(duì)舉行聽證后無法達(dá)成一致的情形有明確處理意見，而聽證程序的瑕疵未對(duì)案涉規(guī)劃許可行為的合法性造成實(shí)質(zhì)影響，本院僅對(duì)被告聽證程序的不規(guī)范予以指出。
關(guān)于事實(shí)方面。第三人作為雙福花園案涉樓棟加裝電梯的申請(qǐng)人，已經(jīng)符合《指導(dǎo)意見》所要求的房屋專有部分占該梯號(hào)（幢） 建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主。第三人作為增設(shè)電梯的實(shí)施主體，可以書面委托電梯安裝企業(yè)、設(shè)計(jì)單位等作為實(shí)施主體承擔(dān)具體工程報(bào)建工作。在向被告申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可時(shí)，第三人提交了規(guī)劃許可建設(shè)事項(xiàng)申請(qǐng)表、加裝電梯申請(qǐng)報(bào)告、土地房屋權(quán)證、授權(quán)材料、業(yè)主承諾書、征詢函、意見表、公示材料、日照分析報(bào)告等材料。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā) 建設(shè)工程規(guī)劃許可證。”同時(shí)結(jié)合《指導(dǎo)意見》及《審查邊界》的相關(guān)內(nèi)容，第三人提交的申辦材料已經(jīng)基本符合上述要求。被告根據(jù)《行政許可法》第三十八條的要求，在確認(rèn)第三人符合辦理既有住宅加裝電梯的實(shí)質(zhì)要件后，在二十個(gè)工作日內(nèi)作出準(zhǔn)予許可的行為，并無不當(dāng)。
結(jié)合各方意見及在案事實(shí)，主要還存在如下爭議：
關(guān)于申請(qǐng)主體的問題。原告提出，具體申辦規(guī)劃許可過程中，部分申辦材料主體載明為XX號(hào)樓全體業(yè)主，與事實(shí)不符，被告未對(duì)此進(jìn)行審查，存在違法。被告辯稱，增設(shè)電梯的實(shí)施主體為同意增設(shè)電梯的所有業(yè)主，上述全體業(yè)主即為此意。對(duì)此，本院認(rèn)為，從通俗理解看，XX號(hào)樓全體業(yè)主應(yīng)當(dāng)指所有業(yè)主，上述主體名稱表述確有不當(dāng)，但結(jié)合在案申辦材料，關(guān)于存在原告等業(yè)主反對(duì)意見的事實(shí)均記錄在內(nèi)，足以體現(xiàn)申請(qǐng)主體為第三人，并非全體業(yè)主。上述稱謂不當(dāng)，未對(duì)被告的許可審查工作產(chǎn)生影響，故以瑕疵認(rèn)定。
關(guān)于加裝電梯的業(yè)主同意比例的問題。原告認(rèn)為案涉加裝電梯需要小區(qū)全體業(yè)主三分之二以上的業(yè)主同意。對(duì)此，本院分析認(rèn)為，既有住宅加裝電梯事項(xiàng)系針對(duì)改善目前城市老舊住宅配套落后帶來 、弊端的新生事物，在現(xiàn)行《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《行政許可法》等法律中未見特別規(guī)定。事實(shí)上，電梯本身并非具有單獨(dú)使用價(jià)值的建筑物，而是作為住宅建筑的附屬物使用。既有住宅樓加裝電梯是在原有的建筑物上增設(shè)附屬物的行為，對(duì)建筑物整體的外觀、使用進(jìn)行了改變，但并未改變?cè)摻ㄖ镒鳛樽≌幕拘再|(zhì)。
《物權(quán)法》第七十六條對(duì)于改進(jìn)、重建建筑物及其附屬設(shè)施規(guī)定的條件是經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。《指導(dǎo)意見》第二條明確規(guī)定，既有住宅增設(shè)電梯可以按梯號(hào)（幢）為單位進(jìn)行。增設(shè)電梯應(yīng)當(dāng)按照《物權(quán)法》第76條的規(guī)定，并遵循“業(yè)主自愿、公開透明、充分協(xié)商”的原則，經(jīng)該梯號(hào)（幢）房屋專有部分占該梯號(hào)（幢）建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。可見, 上述《指導(dǎo)意見》明確要求在《物權(quán)法》第七十六條框架內(nèi)進(jìn)行細(xì)化。因此，被告按照《指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定申請(qǐng)主體符合要求，并無不當(dāng)。
關(guān)于被告對(duì)于增設(shè)電梯方案是否滿足消防安全等問題。《指導(dǎo)意見》第五條載明，增設(shè)電梯方案滿足城市規(guī)劃、建筑結(jié)構(gòu)安全、消防間距及安全疏散、防盜安全等要求。因此，上述要求是增設(shè)電梯的必要條件，但這涉及多個(gè)職能部門的審批權(quán)限，并非都是被告職責(zé)范圍。被告主張關(guān)于消防設(shè)計(jì)審查、市政審核等均在施工圖審查階段進(jìn)行，而不是工程規(guī)劃許可階段，符合我市《關(guān)于進(jìn)一步推 進(jìn)“多規(guī)合一”建設(shè)項(xiàng)目審批流程改革的實(shí)施意見（試行）》的精神要求。但“安全無小事”，建議被告應(yīng)盡快與相關(guān)職能部門對(duì)接, 對(duì)上述問題的審查分工進(jìn)一步厘清并予落實(shí)，在簡化審批流程的同時(shí)仍應(yīng)確保增設(shè)電梯方案符合《指導(dǎo)意見》第五條的要求。
關(guān)于第三人提交的日照分析報(bào)告的問題。原告認(rèn)為，案涉日照 分析報(bào)告不符合《廈門市建筑工程日照分析技術(shù)管理規(guī)則》及《審查邊界》的相關(guān)規(guī)定，其中對(duì)于大寒日的參照問題缺乏合理性。對(duì)此，本院分析認(rèn)為，僅從《審查邊界》第四項(xiàng)的內(nèi)容看，關(guān)于日照影響應(yīng)當(dāng)指的是需要增設(shè)電梯的住宅樓周邊建筑物所受影響。就第三人提交給被告的日照分析報(bào)告而言，系具有鑒定分析資質(zhì)的廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院出具的日照分析報(bào)告，可以作為被告作出建筑工程規(guī)劃許可的參考依據(jù)。該分析結(jié)論未見不符合《審查邊界》關(guān)于日照要求的情形。因此，被告將上述分析報(bào)告作為許可依據(jù)，并無不當(dāng)。事實(shí)上，案涉日照分析報(bào)告所采取的分析方法與原告所援引的《廈門市建筑工程日照分析技術(shù)管理規(guī)則》規(guī)定大體相同。該規(guī)則第十四條規(guī)定，由于日照分析報(bào)告不準(zhǔn)確，不真實(shí)而產(chǎn)生后果的，由編制或者復(fù)核單位承擔(dān)責(zé)任；第十五條規(guī)定，擬建建筑影響現(xiàn)狀住宅建筑少量住戶達(dá)不到日照標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，建設(shè)單位經(jīng)征得該 分受影響住戶同意的，可予以規(guī)劃許可。本案中，對(duì)于分析報(bào)告顯示可能存在日照情況惡化的業(yè)主，已同意加裝電梯。對(duì)于原告，上述分析報(bào)告未顯示其日照受到影響。原告提出關(guān)于上述分析報(bào)告的科學(xué)性和有效性，但未提出相反證據(jù)，本院無法采納。被告也當(dāng)庭表示，如原告對(duì)上述日照分析報(bào)告存有異議，完全可以另行委托日照分析，并根據(jù)相關(guān)結(jié)論再行向被告主張。
關(guān)于案涉規(guī)劃許可的合理性方面。既有住宅加裝電梯是對(duì)原建筑物設(shè)施的增加和對(duì)原規(guī)劃許可的改變,勢必影響部分業(yè)主的權(quán)益。本案中，加裝電梯確實(shí)使第三人受益頗多，相對(duì)而言，原告等低樓層業(yè)主不但獲益甚少，甚至或多或少受不利影響，這確實(shí)存在一定程度的不公平。但既有住宅加裝電梯是為了解決舊住宅樓中居民上下通行的民生問題，符合人文關(guān)懷加社會(huì)和諧之道，其目的具有正當(dāng)性和公益性。因此，即便案涉規(guī)劃許可在合理性方面存在一定缺陷，只要未達(dá)明顯程度，一般不認(rèn)定違法。但是，加裝電梯仍應(yīng)遵循合法性原則、比例原則和適當(dāng)?shù)鹾淼仍瓌t，即應(yīng)嚴(yán)格依照法律法 規(guī)和規(guī)范性文件的內(nèi)容和程序，對(duì)其他權(quán)益的損害降至最低限度，對(duì)確實(shí)造成影響的權(quán)益進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。《指導(dǎo)意見》在求同存異的基礎(chǔ)上，對(duì)于增設(shè)事宜實(shí)在無法達(dá)成一致的，明確可以先予審批，但對(duì)于利益補(bǔ)償問題可循司法途徑解決。被告在其規(guī)劃許可證備注 欄，也提及必須在業(yè)主取得一致后才能動(dòng)工，也體現(xiàn)了被告的態(tài)度和期望。最終一審法院判決駁回原告鄭某虹、林某固的訴訟請(qǐng)求。
原告不服，提起上訴，二審法院福建省廈門市中級(jí)人民法院認(rèn)為，市規(guī)劃委作為轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條規(guī)定，對(duì)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃條件的既有住宅增設(shè)電梯的申請(qǐng)人核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可是其法定職責(zé)。根據(jù)本案查明的事實(shí)，以原審第三人林某彪等12人為主體的增設(shè)電梯申請(qǐng)人依據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，向市規(guī)劃委提出案涉梯棟增設(shè)電梯申請(qǐng)。市規(guī)劃委在收到申請(qǐng)后，依法進(jìn)行了受理、公示、征詢、聽證、審查及最終作出許可并送達(dá)等環(huán)節(jié)，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第二款、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》第三十七條以及行政許可法第四章的相關(guān)規(guī)定要求，同時(shí)與《指導(dǎo)意見》及《審查邊界》等要求基本一致，原審法院認(rèn)定案涉行政許可行為證據(jù)充分、程序基本合法、適用法律并無不當(dāng)是正確的。
至于鄭某虹、林某固提出的作出案涉行政許可所依據(jù)的日照分析報(bào)告采 納問題，原審法院已就此作出充分闡述，并無不當(dāng)，本院予以認(rèn)同，不再贅述。另關(guān)于鑒定人出庭接受質(zhì)詢事宜，原審法院庭審時(shí)已予以回應(yīng)。而既有住宅增設(shè)電梯政策的實(shí)施給不同業(yè)主所帶來的利弊問題，不屬本案行政許可審查范圍，不予評(píng)判。最終二審法院駁回了鄭某虹、林某固的上訴請(qǐng)求。
04 筆者觀點(diǎn)
20世紀(jì)80、90年代，廈門地區(qū)陸續(xù)建設(shè)了大量的房屋，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件制約，這些住宅規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套和設(shè)施不全，其中很多住宅建筑未設(shè)置電梯。老舊多層住宅沒有安裝電梯的現(xiàn)狀，成為制約老年人居家養(yǎng)老的突出問題，為完善既有住宅的使用功能、滿足城市居民的生活需求，自2007年起，廈門市相繼出臺(tái)了《關(guān)于我市舊樓加裝電梯工作的建議》、《關(guān)于在老舊住宅加裝電梯的若干指導(dǎo)意見》、《規(guī)劃審查邊界》、《廈門市建筑工程日照分析技術(shù)管理規(guī)則》，隨著這些政策的出臺(tái)和落地實(shí)施，廈門市老舊住宅申請(qǐng)實(shí)施加裝電梯數(shù)量基本上呈現(xiàn)上升趨勢。與此同時(shí)，一些問題也接踵而來，業(yè)主之間經(jīng)常出現(xiàn)意見分歧，反對(duì)者和贊成者各執(zhí)己見，審批部門深陷信訪投訴糾紛，行政部門甚至因此與民眾對(duì)簿公堂，本案就是規(guī)劃許可部門因既有住宅加裝電梯的審批問題被訴的典型案例。
既有住宅加裝電梯作為一項(xiàng)惠民工程，擱置爭議、平衡各方利益已然成為一項(xiàng)亟須解決的問題。實(shí)踐中，既有住宅加裝電梯的主要爭議焦點(diǎn)是加裝電梯征求意見的范圍、表決方式、行政部門的審查和審批、技術(shù)規(guī)范等。
面臨公共建設(shè)用地被占用，通風(fēng)采光等相鄰權(quán)被侵犯，居民需要通過自主合作、集體協(xié)商的方式來解決問題，適當(dāng)發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社區(qū)管理組織的疏導(dǎo)和化解作用。行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法履行好受理、公示、征詢、聽證、審查、作出許可決定、送達(dá)等審批程序。筆者建議：首先，對(duì)于業(yè)主提交的申報(bào)材料，規(guī)劃主管部門在審慎查明是否符合相應(yīng)規(guī)劃條件的基礎(chǔ)上出具審查意見；其次，行政部門可以加強(qiáng)和街道、居民委員會(huì)、物業(yè)企業(yè)的合作，廣泛宣傳增設(shè)電梯的政策，讓民眾對(duì)既有住宅加裝電梯帶來的長遠(yuǎn)利益深入了解，最大程度上消解居民的抵觸情緒。
