01 裁判要旨
既有住宅加裝電梯是為了解決舊住宅樓中居民上下通行的民生問題，其目的具有正當性和公益性，因此，即便案涉規劃許可在合理性方面存在一定缺陷，只要未達到明顯程度，一般不認定違法。但是加裝電梯仍應遵循合法性原則、比例原則和適當補償原則，即應嚴格依照法律法規和規范性文件的內容和程序，對其他權益的損害降低至最低限度，對確實造成影響的權益進行適當補償。
02 案情概要
案涉樓棟位于廈門市思明區角濱路XX號，即雙福花園XX號樓，共計8層樓16戶業主。兩原告分別為該棟樓XXX室及XXX室房業主。
2015年6月1日
XX號樓全體業主委托林某彪作為業主代表負責辦理增設電梯等相關事宜。
2015年6月10日
林某彪出具授權委托書，以雙福花園XX號樓梯全體業主名義委托石某華辦理包括領取規劃文件及代為申請辦理增設電梯項目的設計、安裝等相關手續。同日，林某彪與石某華作為業主代表出具舊住宅加裝電梯業主承諾書，承諾載明所提交的材料真實有效，本樓梯所有業主對于電梯加裝位置及設計方案經確認無異議。如因申請材料不真實引起矛盾，愿意自行承擔責任。
2015年7月2日
同意增設電梯的業主將舊住宅加裝電梯業主意見公示書張貼于思明區角濱路X號之1-12信報箱群邊上，林某彪等人還委托湖里區公證處對上述公示過程進行公證。
2015年8月3日
第三人向鄰近樓梯7號樓業主發送征詢函，對于XX號樓業主自行籌款加裝電梯的事項向7號樓業主征詢意見，征詢函后附表格顯示，7號樓2樓至6樓住戶簽名確認。
2015年9月2日
上述公示內容及方案材料在被告官方網站的規劃公示欄進行相應公示，公示期間，被告收到包括原告在內的部分業主的意見，從加裝電梯后間距、采光、噪音、消防、結構安全等問題提出異議。
2015年10月21日
廈門市城市規劃設計研究院根據委托，針對案涉樓梯加裝電梯作為建設項目日照分析報告。結論提及：“案涉樓棟東側單元（右側）二、三、四層日照受惡化影響。”
2016年3月29日
被告下屬直屬分局針對聽證事宜向案涉樓梯全部業主、第三人、包括原告在內的一、二樓業主發出通知。
2016年4月8日
除XXX之外，案涉樓棟其他業主或代表均參加聽證會，最終有2戶反對，1戶中立，1戶未參與，12戶同意。
2016年4月11日
第三人以廈門市思明區雙福花園XX號業主的名義，委托石某華辦理增設電梯的建設工程規劃許可證。當日，被告予以受理。
2016年4月21日
被告作出案涉建設工程規劃許可，認為案涉加裝電梯工程符合城鄉規劃要求，予以頒證。
2016年4月22日
石某華簽收案涉規劃許可證。
03 法院審理
一審法院福建省廈門市思明區人民法院認為，《中華人民共和國城鄉規劃法》（下稱城鄉規劃法）第四十條第一款規定：“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。”第三人在本市轄區內物業管理區域既有住宅加裝電梯，應當向被告申請辦理建設工程規劃許可。被告作為市級城鄉規劃主管部門，有權依法審查并決定許可與否。
為進一步完善我市城市既有住宅的使用功能，提高宜居水平，方便居民生活，根據《中華人民共和國物權法》（下稱物權法）等有關法律法規和《福建省住房和城鄉建設廳關于城市既有住宅增設 電梯的指導意見》（閩建房〔2010〕24號），結合我市實際，廈門市建設局、廈門市規劃委員會、廈門市國土資源與房產管理局、廈門市質量技術監督局、廈門市財政局制定了《廈門市城市既有住宅增設電梯指導意見》（下稱指導意見）及所附《廈門市規劃委員會關于既有住宅加裝電梯的規劃審查邊界》（下稱審查邊界）。雖然該指導意見作為規范性文件，在未違反上位法的情況下，對于目前我市既有住宅增設電梯提供了更為明確、具體的指引，具有可操作性，可以作為被告作出案涉規劃許可行為的參考依據。
關于程序方面。被告在收到第三人的相關加裝電梯工程規劃許可申請后，依法進行了受理、公示、征詢、聽證、審查及最終作出許可并送達等環節，符合《城鄉規劃法》第四十條第二款、《福建省實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》第三十七條以及《中華人民共和國行政許可法》（下稱行政許可法）第四章的相關規定要求，同時與《指導意見》及《審查邊界》等要求基本一致，并無明顯不當。原告對被告就增設電梯事項所舉行聽證程序問題提出質疑。結合在案證據中的聽證材料，足以確定如下事實：被告就加裝電梯事項召集該樓棟居民進行聽證，并聽取了各方意見，對雙方主要意見進行記錄，并有林國彪、鄭某虹簽字。聽證過程中，原告方與第三人方各持己見，確實無法達成協調意見。根據《行政許可法》第三十六條及《指導意見》第五條第二項的規定，上述聽證程序確實存在形式瑕疵，但在實體上對原告的聽證權利予以保障。考慮《指導意見》已經對舉行聽證后無法達成一致的情形有明確處理意見，而聽證程序的瑕疵未對案涉規劃許可行為的合法性造成實質影響，本院僅對被告聽證程序的不規范予以指出。
關于事實方面。第三人作為雙福花園案涉樓棟加裝電梯的申請人，已經符合《指導意見》所要求的房屋專有部分占該梯號（幢） 建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主。第三人作為增設電梯的實施主體，可以書面委托電梯安裝企業、設計單位等作為實施主體承擔具體工程報建工作。在向被告申請辦理建設工程規劃許可時，第三人提交了規劃許可建設事項申請表、加裝電梯申請報告、土地房屋權證、授權材料、業主承諾書、征詢函、意見表、公示材料、日照分析報告等材料。《城鄉規劃法》第四十條第二款規定：“申請辦理建設工程規劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規劃。對符合控制性詳細規劃和規劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府核發 建設工程規劃許可證。”同時結合《指導意見》及《審查邊界》的相關內容，第三人提交的申辦材料已經基本符合上述要求。被告根據《行政許可法》第三十八條的要求，在確認第三人符合辦理既有住宅加裝電梯的實質要件后，在二十個工作日內作出準予許可的行為，并無不當。
結合各方意見及在案事實，主要還存在如下爭議：
關于申請主體的問題。原告提出，具體申辦規劃許可過程中，部分申辦材料主體載明為XX號樓全體業主，與事實不符，被告未對此進行審查，存在違法。被告辯稱，增設電梯的實施主體為同意增設電梯的所有業主，上述全體業主即為此意。對此，本院認為，從通俗理解看，XX號樓全體業主應當指所有業主，上述主體名稱表述確有不當，但結合在案申辦材料，關于存在原告等業主反對意見的事實均記錄在內，足以體現申請主體為第三人，并非全體業主。上述稱謂不當，未對被告的許可審查工作產生影響，故以瑕疵認定。
關于加裝電梯的業主同意比例的問題。原告認為案涉加裝電梯需要小區全體業主三分之二以上的業主同意。對此，本院分析認為，既有住宅加裝電梯事項系針對改善目前城市老舊住宅配套落后帶來 、弊端的新生事物，在現行《物權法》、《城鄉規劃法》、《行政許可法》等法律中未見特別規定。事實上，電梯本身并非具有單獨使用價值的建筑物，而是作為住宅建筑的附屬物使用。既有住宅樓加裝電梯是在原有的建筑物上增設附屬物的行為，對建筑物整體的外觀、使用進行了改變，但并未改變該建筑物作為住宅的基本性質。
《物權法》第七十六條對于改進、重建建筑物及其附屬設施規定的條件是經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。《指導意見》第二條明確規定，既有住宅增設電梯可以按梯號（幢）為單位進行。增設電梯應當按照《物權法》第76條的規定，并遵循“業主自愿、公開透明、充分協商”的原則，經該梯號（幢）房屋專有部分占該梯號（幢）建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。可見, 上述《指導意見》明確要求在《物權法》第七十六條框架內進行細化。因此，被告按照《指導意見》的相關規定，認定申請主體符合要求，并無不當。
關于被告對于增設電梯方案是否滿足消防安全等問題。《指導意見》第五條載明，增設電梯方案滿足城市規劃、建筑結構安全、消防間距及安全疏散、防盜安全等要求。因此，上述要求是增設電梯的必要條件，但這涉及多個職能部門的審批權限，并非都是被告職責范圍。被告主張關于消防設計審查、市政審核等均在施工圖審查階段進行，而不是工程規劃許可階段，符合我市《關于進一步推 進“多規合一”建設項目審批流程改革的實施意見（試行）》的精神要求。但“安全無小事”，建議被告應盡快與相關職能部門對接, 對上述問題的審查分工進一步厘清并予落實，在簡化審批流程的同時仍應確保增設電梯方案符合《指導意見》第五條的要求。
關于第三人提交的日照分析報告的問題。原告認為，案涉日照 分析報告不符合《廈門市建筑工程日照分析技術管理規則》及《審查邊界》的相關規定，其中對于大寒日的參照問題缺乏合理性。對此，本院分析認為，僅從《審查邊界》第四項的內容看，關于日照影響應當指的是需要增設電梯的住宅樓周邊建筑物所受影響。就第三人提交給被告的日照分析報告而言，系具有鑒定分析資質的廈門市城市規劃設計研究院出具的日照分析報告，可以作為被告作出建筑工程規劃許可的參考依據。該分析結論未見不符合《審查邊界》關于日照要求的情形。因此，被告將上述分析報告作為許可依據，并無不當。事實上，案涉日照分析報告所采取的分析方法與原告所援引的《廈門市建筑工程日照分析技術管理規則》規定大體相同。該規則第十四條規定，由于日照分析報告不準確，不真實而產生后果的，由編制或者復核單位承擔責任；第十五條規定，擬建建筑影響現狀住宅建筑少量住戶達不到日照標準時，建設單位經征得該 分受影響住戶同意的，可予以規劃許可。本案中，對于分析報告顯示可能存在日照情況惡化的業主，已同意加裝電梯。對于原告，上述分析報告未顯示其日照受到影響。原告提出關于上述分析報告的科學性和有效性，但未提出相反證據，本院無法采納。被告也當庭表示，如原告對上述日照分析報告存有異議，完全可以另行委托日照分析，并根據相關結論再行向被告主張。
關于案涉規劃許可的合理性方面。既有住宅加裝電梯是對原建筑物設施的增加和對原規劃許可的改變,勢必影響部分業主的權益。本案中，加裝電梯確實使第三人受益頗多，相對而言，原告等低樓層業主不但獲益甚少，甚至或多或少受不利影響，這確實存在一定程度的不公平。但既有住宅加裝電梯是為了解決舊住宅樓中居民上下通行的民生問題，符合人文關懷加社會和諧之道，其目的具有正當性和公益性。因此，即便案涉規劃許可在合理性方面存在一定缺陷，只要未達明顯程度，一般不認定違法。但是，加裝電梯仍應遵循合法性原則、比例原則和適當吊喉等原則，即應嚴格依照法律法 規和規范性文件的內容和程序，對其他權益的損害降至最低限度，對確實造成影響的權益進行適當補償。《指導意見》在求同存異的基礎上，對于增設事宜實在無法達成一致的，明確可以先予審批，但對于利益補償問題可循司法途徑解決。被告在其規劃許可證備注 欄，也提及必須在業主取得一致后才能動工，也體現了被告的態度和期望。最終一審法院判決駁回原告鄭某虹、林某固的訴訟請求。
原告不服，提起上訴，二審法院福建省廈門市中級人民法院認為，市規劃委作為轄區內城鄉規劃主管部門，根據城鄉規劃法第四十條規定，對符合城鄉規劃條件的既有住宅增設電梯的申請人核發建設工程規劃許可是其法定職責。根據本案查明的事實，以原審第三人林某彪等12人為主體的增設電梯申請人依據《指導意見》的要求，向市規劃委提出案涉梯棟增設電梯申請。市規劃委在收到申請后，依法進行了受理、公示、征詢、聽證、審查及最終作出許可并送達等環節，符合城鄉規劃法第四十條第二款、《福建省實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》第三十七條以及行政許可法第四章的相關規定要求，同時與《指導意見》及《審查邊界》等要求基本一致，原審法院認定案涉行政許可行為證據充分、程序基本合法、適用法律并無不當是正確的。
至于鄭某虹、林某固提出的作出案涉行政許可所依據的日照分析報告采 納問題，原審法院已就此作出充分闡述，并無不當，本院予以認同，不再贅述。另關于鑒定人出庭接受質詢事宜，原審法院庭審時已予以回應。而既有住宅增設電梯政策的實施給不同業主所帶來的利弊問題，不屬本案行政許可審查范圍，不予評判。最終二審法院駁回了鄭某虹、林某固的上訴請求。
04 筆者觀點
20世紀80、90年代，廈門地區陸續建設了大量的房屋，受當時經濟發展條件制約，這些住宅規劃和建設標準低、配套和設施不全，其中很多住宅建筑未設置電梯。老舊多層住宅沒有安裝電梯的現狀，成為制約老年人居家養老的突出問題，為完善既有住宅的使用功能、滿足城市居民的生活需求，自2007年起，廈門市相繼出臺了《關于我市舊樓加裝電梯工作的建議》、《關于在老舊住宅加裝電梯的若干指導意見》、《規劃審查邊界》、《廈門市建筑工程日照分析技術管理規則》，隨著這些政策的出臺和落地實施，廈門市老舊住宅申請實施加裝電梯數量基本上呈現上升趨勢。與此同時，一些問題也接踵而來，業主之間經常出現意見分歧，反對者和贊成者各執己見，審批部門深陷信訪投訴糾紛，行政部門甚至因此與民眾對簿公堂，本案就是規劃許可部門因既有住宅加裝電梯的審批問題被訴的典型案例。
既有住宅加裝電梯作為一項惠民工程，擱置爭議、平衡各方利益已然成為一項亟須解決的問題。實踐中，既有住宅加裝電梯的主要爭議焦點是加裝電梯征求意見的范圍、表決方式、行政部門的審查和審批、技術規范等。
面臨公共建設用地被占用，通風采光等相鄰權被侵犯，居民需要通過自主合作、集體協商的方式來解決問題，適當發揮業主委員會、第三方評估機構、社區管理組織的疏導和化解作用。行政機關應依法履行好受理、公示、征詢、聽證、審查、作出許可決定、送達等審批程序。筆者建議：首先，對于業主提交的申報材料，規劃主管部門在審慎查明是否符合相應規劃條件的基礎上出具審查意見；其次，行政部門可以加強和街道、居民委員會、物業企業的合作，廣泛宣傳增設電梯的政策，讓民眾對既有住宅加裝電梯帶來的長遠利益深入了解，最大程度上消解居民的抵觸情緒。
