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2018-10-12 15:17:00
行政協(xié)議是具有行政屬性的協(xié)議，業(yè)已失效的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號(hào)）第十一條第一款這樣定義行政協(xié)議：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。”
行政性是行政協(xié)議區(qū)別于民事合同的根本屬性，有別于傳統(tǒng)的高權(quán)行政，行政協(xié)議中所謂的“行政”是一種契約行政，它既具有行政行為的一般屬性，又不同于普通的行政行為。契約的基本特征是意思自治，而行政行為的基本原則是依法行政，契約自由與依法行政存在著天然的矛盾性。“依法行政”本身是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，一般認(rèn)為包含法律優(yōu)先和法律保留兩項(xiàng)原則，其中法律優(yōu)先原則要求行政行為不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，而法律保留原則要求行政行為要于法有據(jù)，法無授權(quán)不可為。因此筆者認(rèn)為，依法行政并不排斥行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，這使得行政協(xié)議具備一定的生存空間。
2015年5月1日，《行政訴訟法》及《適用<行政訴訟法》若干問題的解釋》明確將政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議及其他行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，雖然這是我國首次以立法的形式確立了行政協(xié)議的獨(dú)立地位，是我國行政訴訟制度上的一大進(jìn)步，但這同時(shí)也給司法實(shí)踐帶來新的爭(zhēng)議。
爭(zhēng)議——行政相對(duì)人就行政協(xié)議提起行政訴訟是否僅限于訴訟法規(guī)定的四種情形
由于《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟.......（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”，故司法實(shí)踐中有人認(rèn)為，對(duì)行政協(xié)議的起訴應(yīng)僅限于《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉的四種情形，即不依法履行、未按照約定履行、違法變更或違反解除，而不應(yīng)包括所有行政協(xié)議爭(zhēng)議類型。以土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議為例，該類糾紛在2015以前往往遵循2011年1月開始實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條的規(guī)定，作為民事案件來處理。因此，除了上述四種行政協(xié)議爭(zhēng)議類型，對(duì)于剩余的行政協(xié)議爭(zhēng)議類型，仍按提起民事訴訟的方式尋求司法救濟(jì)。
【筆者觀點(diǎn)】
筆者認(rèn)為，就行政協(xié)議的爭(zhēng)議類型而言，除《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)所列舉的四種行政協(xié)議爭(zhēng)議外，還包括協(xié)議訂立時(shí)的締約過失，協(xié)議成立與否，協(xié)議效力與否，撤銷、終止行政協(xié)議，請(qǐng)求繼續(xù)履行行政協(xié)議、采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施、承擔(dān)賠償和補(bǔ)償責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議。將行政協(xié)議爭(zhēng)議僅理解為《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形，既不符合現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定也在理論上難于自圓其說，且在實(shí)踐中容易造成不必要的混亂。
一、從現(xiàn)行行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定看，依據(jù)《行政訴訟法》第七十五條“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效”規(guī)定，行政協(xié)議作為行政行為的重要組成部分，如其有上述規(guī)定情形，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)確認(rèn)行政協(xié)議無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。
二、從理論和實(shí)踐上看，將《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉之外的行政協(xié)議爭(zhēng)議不納入行政訴訟的受案范圍，可能會(huì)出現(xiàn)以下問題：一是如將相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議納入民事訴訟，既造成了同一性質(zhì)的協(xié)議爭(zhēng)議由行政民事分別受理并審理的混亂局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的風(fēng)險(xiǎn)，不利于徹底化解行政協(xié)議糾紛；二是如相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議不納入行政訴訟的受案范圍，又因其行政性民事訴訟不予受理，極易造成行政訴訟和民事訴訟均不受理的尷尬局面，亦有悖于現(xiàn)代行政訴訟為公民、法人或者其他組織提供無漏洞、有效的司法保護(hù)的主要宗旨；三是將相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議排除出行政訴訟的受案范圍，意味著有關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議游離行政法制軌道，既不能及時(shí)有效地依法解決相關(guān)行政爭(zhēng)議，也不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。
用大數(shù)據(jù)說話
筆者通過法律檢索工具“Alpha”的大數(shù)據(jù)檢索功能對(duì)《行政訴訟法》第十二條第一款（十一）項(xiàng)進(jìn)行案例檢索【關(guān)鍵詞：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；法院層級(jí)：最高人民法院；年份：2017/2018；案由：行政】，共檢索到36個(gè)案例。
筆者對(duì)這些案例進(jìn)行人工數(shù)據(jù)處理，篩選出與本文有關(guān)的案例總共12例，分別為:
1、《伍紀(jì)軍、陳巧玲再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書最高人民法院行政裁定書》【（2017）最高法行申5524號(hào)】
2、《鄭勝晚、岳小琴再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書最高人民法院行政裁定書》【（2017）最高法行申5519號(hào)】3~10、《田仲雙、田仲武鄉(xiāng)政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書最高人民法院行政裁定書》【（2017）最高法行申3778號(hào)】，屬于系列案件，共8例。
11、《蔣大玉與重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)再審行政裁定書最高人民法院行政裁定書》【（2017）最高法行再49號(hào)】
12、《齊兵、遼寧省義縣人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書最高人民法院行政裁定書》【（2018）最高法行申2907號(hào)】
上述12個(gè)案例中，最高人民法院均認(rèn)為，將行政協(xié)議的起訴僅限于《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉的四種情形是對(duì)法條狹義的理解，對(duì)行政協(xié)議的起訴應(yīng)包括所有的行政協(xié)議爭(zhēng)議類型。下面，筆者截取部分案例中最高人民法院關(guān)于該問題的說理內(nèi)容以示讀者：
1、在蔣大玉與重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)再審案中【（2017）最高法行再49號(hào)】，最高法院認(rèn)為：“......不應(yīng)將‘行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或違法變更、解除協(xié)議’四種情形設(shè)定為提起行政協(xié)議行政訴訟的受理?xiàng)l件，原審法院對(duì)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定作狹義的文義理解，屬于適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。”
2、在田仲雙、田仲武鄉(xiāng)政府再審案中【（2017）最高法行申3778號(hào)】，最高法院認(rèn)為：“......根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議的行為，屬于行政訴訟的受案范圍。但是，行政協(xié)議行為不是一個(gè)單一的行政行為，包括協(xié)議的簽訂、履行、變更以及解除等一系列行政行為。”
3、在伍紀(jì)軍、陳巧玲再審案中【（2017）最高法行申5524號(hào)】，最高法院認(rèn)為：“......應(yīng)當(dāng)指出的是，行政協(xié)議案件屬于行政訴訟的受案范圍，是指行政協(xié)議行為屬于行政訴訟的受案范圍。行政協(xié)議行為既包括行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者單方變更、解除行政協(xié)議的行為，也包括行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對(duì)人簽訂行政協(xié)議的行為......修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)列舉的可訴行政協(xié)議行為并非完全列舉，凡是有可能對(duì)公民、法人或者其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益造成侵害或者不利影響的行政協(xié)議行為，都是可訴的行政行為，均屬于行政訴訟的受案范圍。”
結(jié)語
2010年11月最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》的出臺(tái)，標(biāo)志著案例對(duì)司法審判的指導(dǎo)作用在我國制度層面得以正式確立，迄至2018年6月27日，最高人民法院總共發(fā)布了96件指導(dǎo)性案例。 雖然我國現(xiàn)有法律體系不存在判例法，司法判例也不屬于我國的法律淵源，但司法判例對(duì)我國司法實(shí)踐卻有著重要的參考意義，尤其是最高人民法院對(duì)某一類法律爭(zhēng)議的看法和理解往往對(duì)下級(jí)法院的審判起到至關(guān)重要的影響。從筆者上述檢索的案例中至少透露著這樣的訊息：對(duì)行政協(xié)議的起訴應(yīng)包括所有的行政協(xié)議爭(zhēng)議類型，而不能狹隘地對(duì)其進(jìn)行文義解釋，將其僅僅理解為《行政訴訟法》列舉的四種爭(zhēng)議類型。對(duì)律師而言，時(shí)刻關(guān)注最高人民法院和訴爭(zhēng)案件管轄法院的審判觀點(diǎn)，把握同類案件的司法裁判走向，處理案件也許會(huì)更加得心應(yīng)手。
【注：鑒于2017年修訂的《行政訴訟法》與2015年修訂的《行政訴訟法》在第十二條第一款第（十一）項(xiàng)的規(guī)定是一致的， 2017年的《行政訴訟法》對(duì)該條款未進(jìn)行任何修改，因此筆者在本中不對(duì)新舊《行政訴訟法》進(jìn)行特別區(qū)分】