《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用<中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>若干問題的解釋》（下稱“中紀(jì)委《解釋》”）第四條以明示方式，列舉了數(shù)種違紀(jì)情形。那么，是否還存在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動行為的其他情形？答案是肯定的。在該條中第（五）項(xiàng)以兜底條款的形式指明了其他違紀(jì)行為同樣要受到紀(jì)律處分。結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者對中紀(jì)委《解釋》其他違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動行為的情形，作一梳理。
一、干擾招標(biāo)投標(biāo)活動的正常監(jiān)管、執(zhí)法活動
招標(biāo)投標(biāo)的全過程都要受到行政主管部門的監(jiān)管。這是其區(qū)別于其他締約形式最重要的一點(diǎn)。行政監(jiān)管部門的全過程監(jiān)管與執(zhí)法，是保證招標(biāo)投標(biāo)符合“公正、公平、公開”原則最重要的保障。反過來說，如果監(jiān)管、執(zhí)法活動受到了干擾，對招標(biāo)投標(biāo)的負(fù)面影響也是極其嚴(yán)重的。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第4條，發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)招標(biāo)投標(biāo)工作，特別是國家重大建設(shè)項(xiàng)目，而工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照規(guī)定的職責(zé)分工，對招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為。財(cái)政部門主要檢查政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目，而監(jiān)察機(jī)關(guān)對與招標(biāo)投標(biāo)活動有關(guān)的監(jiān)察對象實(shí)施監(jiān)察。這形成了多頭管理、交叉執(zhí)法的局面。
目前，招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)管、執(zhí)法主要有幾種形式：1、主動監(jiān)管，特別是針對規(guī)避招標(biāo)、排斥潛在投標(biāo)人的條件、串通投標(biāo)這幾項(xiàng)，屬于監(jiān)管的重中之重；2、投訴處理，這部分工作的重點(diǎn)是未按規(guī)定評標(biāo)和投標(biāo)人弄虛作假；3、行政復(fù)議。
干擾監(jiān)管、執(zhí)法活動，使招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法違紀(jì)行為無法得到及時糾正，甚至為某些違法行為保駕，在部分區(qū)域形成“潛規(guī)則”“慣例”；有些不當(dāng)監(jiān)管顛倒黑白，改變原本合理合法的中標(biāo)結(jié)果；更有甚者，無視監(jiān)管、執(zhí)法活動的程序合法性與合理性。究其原因，除了監(jiān)管、執(zhí)法部門對招標(biāo)投標(biāo)的法律、法規(guī)掌握不夠外，也不排除有人為干預(yù)的可能性。
在中紀(jì)委《解釋》對“違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為”進(jìn)行定義時，指明不僅利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，向相關(guān)部門、單位或者有關(guān)人員以指定、授意、暗示等方式提出要求屬于違紀(jì)行為，“影響工程建設(shè)正常開展或者干擾正常監(jiān)管、執(zhí)法活動的行為”也屬于違紀(jì)行為。
二、插手干預(yù)招標(biāo)文件的編制
招標(biāo)文件是招標(biāo)活動的大綱，即是投標(biāo)人編制標(biāo)書、評標(biāo)委員會評標(biāo)和招標(biāo)人定標(biāo)最重要的依據(jù)，也是今后工程實(shí)施的工作依據(jù)，其編制質(zhì)量和深度，關(guān)系著整個招標(biāo)工作的成?。痪幹剖欠窈戏ê弦?guī)，更對招標(biāo)工作是否符合“三公原則”有重大影響。但是，通過插手干預(yù)招標(biāo)文件的編制，排除有競爭力的潛在投標(biāo)人，或者保證特定投標(biāo)人在投標(biāo)時取得不當(dāng)優(yōu)勢，也是招標(biāo)投標(biāo)活動中最常見的違紀(jì)情形之一。
按照有關(guān)規(guī)定，招標(biāo)文件一旦上報(bào)主管部門備案，沒有經(jīng)過批準(zhǔn)不得擅自修改。在雅安市的永定橋水庫首部樞紐工程中，漢源縣副縣長、永定橋水庫管理局局長蘭紹偉對于許諾給自己好處的企業(yè)，不僅將工程招標(biāo)報(bào)名情況、投標(biāo)企業(yè)業(yè)績要求、中標(biāo)方式等秘密信息一一泄露，甚至私自篡改已上報(bào)備案的招標(biāo)文件，降低業(yè)績門檻幫助企業(yè)入圍。
[1]
干預(yù)招標(biāo)人編制招標(biāo)文件，導(dǎo)致招標(biāo)文件存在以下情況，都屬違紀(jì)：1、設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)；2、強(qiáng)招項(xiàng)目以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)條件； 3、對潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人采取不同的資格審查或者評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；4、限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌、原產(chǎn)地或者供應(yīng)商；5、強(qiáng)招項(xiàng)目非法限定潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人的所有制形式或者組織形式。
其中，第1、4兩點(diǎn)在實(shí)踐中較為常見。也正因如此，有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和招標(biāo)人甚至對此熟視無睹、司空見慣。比如，在2013年至2015年，巴中市公安局原裝備財(cái)務(wù)處民警何開成（享受正縣級待遇）在負(fù)責(zé)巴中市公安局業(yè)務(wù)用房項(xiàng)目工作期間，在設(shè)置排他性條款，幫助請托人控制的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)中標(biāo)。2018年8月，何開成受到開除黨籍處分。
[2]
三、插手干預(yù)合同談判
在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。
招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。
這些規(guī)定，其本意有二：一是避免中標(biāo)人與招標(biāo)人勾結(jié)，投標(biāo)時設(shè)置高門檻，排斥（潛在）投標(biāo)人，清標(biāo)時降低要求，確保中標(biāo)人履約；二是避免招標(biāo)人利用優(yōu)勢地位，任意壓低價(jià)格，甚至以此為手段，逼走中標(biāo)人。
事實(shí)是，在清標(biāo)階段改變實(shí)質(zhì)性條件可謂屢見不鮮。個別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部編制招標(biāo)文件時不周密、不審慎；合同談判時任意改變實(shí)質(zhì)性條件。有時候，本應(yīng)在中標(biāo)通知書發(fā)出后30日內(nèi)完成的合同談判甚至因此陷入僵局，給后續(xù)工作人為制造難題。
四、隨意終止招標(biāo)或重新招標(biāo)
招標(biāo)人隨意地終止招標(biāo)不僅違背誠實(shí)信用原則，而且會滋生招標(biāo)人串通投標(biāo)、弄虛作假、限制排斥投標(biāo)人等違法行為，也會打擊投標(biāo)人的投標(biāo)積極性。這也是常見的違法行為。
法定可以重新招標(biāo)的情形只有幾種：一是（含有效）投標(biāo)不足3家；二是強(qiáng)招項(xiàng)目違法，對中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的；三是第一中標(biāo)候選人棄標(biāo)或違法。至于終止招標(biāo)，原則上限于不可抗力情形。七部委關(guān)于施工、勘察設(shè)計(jì)、貨物等招標(biāo)投標(biāo)部門規(guī)章均明確，除不可抗力外，招標(biāo)人不能終止招標(biāo)。這就是為了杜絕招標(biāo)人通過隨意終止招標(biāo)或重新招標(biāo)，達(dá)到排斥、限制潛在投標(biāo)人或損害投標(biāo)人的合法權(quán)益的目的隨意終止招標(biāo)對招標(biāo)投標(biāo)公平性的傷害。
另外，在政府采購項(xiàng)目中，因違法行為影響或可能影響中標(biāo)的，未確定中標(biāo)前，應(yīng)終止本次招標(biāo)；因重大變故、國家產(chǎn)業(yè)政策變化、規(guī)劃改變、用地性質(zhì)變更等非招標(biāo)人原因?qū)е抡少徣蝿?wù)取消，可以終止招標(biāo)投標(biāo)。
有觀點(diǎn)誤認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十一條１款賦予了招標(biāo)人終止招標(biāo)權(quán)。但從全文來看，該條主要是規(guī)定招標(biāo)人終止招標(biāo)后的義務(wù)。法律法規(guī)并未賦予招標(biāo)人終止招標(biāo)的權(quán)利。不過，從該條表述看，終止招標(biāo)后，通知對象是潛在投標(biāo)人，可以推斷主要針對截標(biāo)前終止招標(biāo)。所以，有觀點(diǎn)認(rèn)為這意味著招標(biāo)人在截標(biāo)前是可以任意終止招標(biāo)的。
五、招標(biāo)投標(biāo)的地方保護(hù)主義
《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第六條，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)投標(biāo)活動不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)。
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動的若干意見》（國辦發(fā)〔2004〕56號）在第一點(diǎn)“充分認(rèn)識進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動的重要意義”中指出“規(guī)范的招投標(biāo)活動有利于鼓勵競爭，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)，促進(jìn)生產(chǎn)要素在不同地區(qū)、部門、企業(yè)之間自由流動和組合，為招標(biāo)人選擇符合要求的供貨商、承包商和服務(wù)商提供機(jī)會”；第二點(diǎn)又專門強(qiáng)調(diào)“打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進(jìn)全國市場統(tǒng)一”。去年的《 國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號）亦重申這一點(diǎn)。但是，反地方保護(hù)主義措施在地方上執(zhí)行不力。
招標(biāo)投標(biāo)中常見的地方保護(hù)主義舉措包括：
1、把要求外地建設(shè)類企業(yè)在本地設(shè)立分公司、子公司、生產(chǎn)基地等作為招投標(biāo)的前置條件。
2、以建立“預(yù)選承包商庫”“本地優(yōu)質(zhì)企業(yè)、產(chǎn)品名錄等名單、簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議、企業(yè)注冊地等要求，剝奪或減小外地潛在投標(biāo)人的投標(biāo)機(jī)會。
3、將特定區(qū)域、特定行業(yè)的信用評價(jià)或業(yè)績作為投標(biāo)的加分條件
4、不得以任何理由拒絕投標(biāo)企業(yè)納入本地區(qū)建筑市場信用管理體系。5、要求投標(biāo)人的法定代表人必須到開標(biāo)現(xiàn)場；6、要挾、暗示投標(biāo)人在中標(biāo)后分包部分工程給本地區(qū)、本系統(tǒng)的承包商、供貨商。
此類行為，招標(biāo)人其實(shí)是缺乏違法違紀(jì)動機(jī)的。更多的情況，是秉上命而行。在違法行為背后，往往有個別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)的跡象。此種違法違紀(jì)行為動機(jī)較少是出于個人私利、表面上往往有“維護(hù)地方企業(yè)”“促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)”等冠冕堂皇的借口，程序上也較少體現(xiàn)為個人干預(yù)，往往在形式上是集體討論決策，甚至為此專門發(fā)文。所以，許多黨員同志對地方保護(hù)主義的危害缺乏足夠的認(rèn)識。因此，地方保護(hù)主義應(yīng)當(dāng)成為合規(guī)審查和稽查的重點(diǎn)。
中紀(jì)委《解釋》第四條以兜底條款形式，對其他違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動行為作出規(guī)定，留下了一個具有開放和兼容的條款。其具體情形，需要我們結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域法律規(guī)定和實(shí)踐情況，不斷加以總結(jié)，避免違背三公原則和誠實(shí)信用原則的行為，確保招標(biāo)投標(biāo)的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。
[1] 《四川3億元水利工程串通招投標(biāo)》，《楚天都市報(bào)》2009年09月08日
[2] 巴中市紀(jì)委監(jiān)察委：《關(guān)于6起政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域問題的通報(bào)》，《巴中紀(jì)委監(jiān)察委網(wǎng)站》2019年5月7日，下載于2019年8月24日
