一、宅基地的有償退出概念、范圍、目的
（一）概念
宅基地，是指農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體
建設(shè)用地，包括建筑物、附屬物和庭院等用地。
宅基地有償退出，是指農(nóng)戶自愿的前提下，由農(nóng)戶向集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，主動退出廢置、閑散或面積超標(biāo)的宅基地，包含宅基地土地使用權(quán)以及宅基地地上建筑物、附屬物及庭院等，以換取一定形式的補(bǔ)償?shù)男袨椤?br />
（二）范圍
對于宅基地退出的補(bǔ)償?shù)姆秶瑢W(xué)術(shù)界大致有三種觀點：
1.僅補(bǔ)償宅基地地上建筑物及附著物。韓娜等認(rèn)為政府只需要對農(nóng)戶宅基地上的建筑物進(jìn)行合理補(bǔ)償即可，并不需要對承載建筑物的宅基地進(jìn)行補(bǔ)償，因為農(nóng)戶的宅基地是無償從集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的。
①
2.補(bǔ)償包含宅基地使用權(quán)及地上建筑物、附著物、院落等。
孫維認(rèn)為宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括合法批準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)價值及宅基地內(nèi)房屋和附屬設(shè)施價值，其中宅基地使用權(quán)價值是針對宅基地使用者、宅基地現(xiàn)狀用途的價值補(bǔ)償；宅基地內(nèi)房屋及附屬設(shè)施價值是農(nóng)戶在退出宅基地后應(yīng)該得到合理的房屋及附屬設(shè)施的清算價值
②。
3.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償應(yīng)包括多方面的內(nèi)容。
岳永兵等認(rèn)為農(nóng)村宅基的價值應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)實性價值、期望性價值和其他價值三類
③；李虹等認(rèn)為農(nóng)戶退出宅基地的價值補(bǔ)償不只是簡單的房屋價值補(bǔ)償，還應(yīng)包含與農(nóng)戶宅基地退出前后生產(chǎn)方式、生活保障、人際網(wǎng)絡(luò)和文化娛樂變化等相關(guān)的補(bǔ)償，如直接使用價值補(bǔ)償、預(yù)期收益價值補(bǔ)償、使用價值的衍生物價值補(bǔ)償?shù)?sup>④；胡銀根等基于“損失什么，補(bǔ)償什么”的原則，認(rèn)為宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括宅基地保障價值、生產(chǎn)要素價值和宅基地的期權(quán)價值3個部分
⑤⑥。
就實務(wù)看，針對宅基地實際面積進(jìn)行補(bǔ)償?shù)妮^少，許多地方的實踐中由于無法確切掌握宅基地面積數(shù)據(jù)，一般以房屋面積為主，只對房屋建筑面積給予安置補(bǔ)償，對宅基地要么不給予補(bǔ)償，要么只給予“合法確認(rèn)”面積補(bǔ)償（沒有確認(rèn)的不給予補(bǔ)償）。如在北京市平谷區(qū)新城改造計劃拆遷的13個村的實施方案中，多數(shù)村按照正房1：1，廂房1：0.5或0.7的比例進(jìn)行置換，并未考慮宅基地范圍內(nèi)未建造房屋的土地補(bǔ)償。這種補(bǔ)償?shù)挠嬎惴绞缴偎懔私ㄖ酌娣e之外的宅基地面積，實際上變成了有償退房，忽略了宅基地的價值，減損了農(nóng)戶權(quán)益。
（三）目的
農(nóng)民從整體階級上而言，經(jīng)濟(jì)上抗風(fēng)險能力較低，個人使用、保有資產(chǎn)并實現(xiàn)收益的能力明顯較弱，如果未設(shè)置限定，放任自由交易（宅基地使用權(quán)、承包集體土地的使用權(quán)等集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益），保障體系被打破而身份無法向城鎮(zhèn)嫁接，大量農(nóng)民陷入失去生產(chǎn)資料的長期困頓情形，不符合我國的政策價值導(dǎo)向。因此，限制宅基地自由交易具有正當(dāng)性，是我國一貫以來用于保護(hù)農(nóng)民階級的基本國策。
現(xiàn)行的政策體系下，宅基地“一戶一宅”、“無償分配”、“面積法定”、“不得流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定，將宅基地價值被鎖定在居住價值和使用價值之間，缺乏有效的交易模式，因而宅基地價值無法充分體現(xiàn)，導(dǎo)致交易價值極低（該處交易價格體現(xiàn)在私下交易中），但是土地價值在市場機(jī)制作用下持續(xù)上升的，城市土地價值急劇升值，房屋普遍具有保值、增值的固定資產(chǎn)屬性，城鄉(xiāng)土地價值急劇二元化，制度設(shè)計卻將宅基地困于成員權(quán)的囚籠，農(nóng)民長期被排除在現(xiàn)代化、商業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地增長收益分配之外，農(nóng)民光有“戶有所居”的保障而無法基于現(xiàn)有資產(chǎn)向上獲取更多價值，然而宅基地退出“無法可依”，地下交易缺乏保障、價值低廉，宅基地缺乏與之價值相符的退出途徑。
多維度原因綜合，最終導(dǎo)致“出讓低收益，留置無成本”，大量宅基地被廢棄、閑置、未合理利用。這對于越來越多農(nóng)民進(jìn)城“兩棲”的“半城市化”情況而言，一方面閑置、廢棄造成了資源的浪費，集約利用水平極低；另一方面宅基地對于集體后生成員來講極難申請，供需關(guān)系失衡，且無法通過現(xiàn)有的規(guī)定合理解決，天平已經(jīng)向宅基地出讓/流轉(zhuǎn)的交易放開一側(cè)傾斜。
2015年2月，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣行政區(qū)域內(nèi)暫停調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》在33個試點地區(qū)暫停實施《土地管理法》5個條款、《城市房地產(chǎn)管理法》1個條款。在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、下放宅基地審批權(quán)限等方面進(jìn)行了積極探索。在總結(jié)了上述試點經(jīng)驗之后，2019年9月11日，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》明確闡述了宅基地有償退出是為了
節(jié)約集約利用宅基地 、盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
隨著中國老齡化趨勢漸進(jìn)，開始出現(xiàn)回鄉(xiāng)養(yǎng)老的“返鄉(xiāng)潮”，參考日本（20%以上的人居住、生活在農(nóng)村，但農(nóng)民只占到全國居民的4%），通盤考慮將來的“鄉(xiāng)村振興”、“逆城市化”趨勢，如何更好改善農(nóng)村的宜居性滿足未來居民多樣化的生活需求，最重要的是提前完成農(nóng)村土地規(guī)劃布局。
統(tǒng)言之，宅基地有償退出機(jī)制對于不同主體各有其目的：
對于國家而言，用于調(diào)整農(nóng)村與城市間的建設(shè)用地指標(biāo)，守住耕地紅線，優(yōu)化城鄉(xiāng)配置，調(diào)整國土空間規(guī)劃布局，同時盤活農(nóng)村大量閑置資產(chǎn)，打通流轉(zhuǎn)關(guān)節(jié)以刺激經(jīng)濟(jì)活力。
對于集體而言，可以調(diào)整宅基地供求關(guān)系，提高集體土地的集約使用水平和使用效率。
對于農(nóng)戶而言，通過閑置、廢棄宅基地獲取交易價值，這是參與分配現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地增值收益的途徑。
二、宅基地可供退出的空間
2001年至2011年，全國每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，尤其是青壯年人口大量進(jìn)城，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約為4000億元。
據(jù)2010年國土資源部土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村居民點用地面積高達(dá)16.53萬k㎡，占全國建設(shè)用地總量的62%，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的4.6倍。農(nóng)村居住點戶均667㎡，人均190㎡
⑦⑧。
全國城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)匯總成果分析報告》顯示，截至2014年12月31日，中國土地勘測規(guī)劃院針對全國31個省份11801個村莊內(nèi)部土地利用情況進(jìn)行了抽樣調(diào)查匯總，村莊內(nèi)部用地中農(nóng)村宅基地面積約占村莊建設(shè)用地比重為62.9%。
2016年末，第三次全國農(nóng)業(yè)普查對23027萬農(nóng)戶的生活條件進(jìn)行了調(diào)查：（見下表）
調(diào)查顯示，99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房。其中，擁有1處住房的20030萬戶，占87.0%；
擁有2處住房的2677萬戶，占11.6%；擁有3處及以上住房的196萬戶，占0.9%；擁有商品房的1997萬戶，占8.7%⑨。
從上述數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)村建設(shè)用地占據(jù)的比例大大高于城鎮(zhèn)，其中宅基地又占據(jù)了農(nóng)村建設(shè)用地的六成以上，實際的農(nóng)村居民人均居住面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)，宅基地存在大量的騰退空間。
三、宅基地有償退出模式選擇
區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異決定了退出模式的適用性，學(xué)界對于宅基地有償退出模式的選擇存在多維度的價值考量：張夢琳認(rèn)為，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的退出可采取重新為被拆遷人安排宅基地和貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑Ｊ竭x擇應(yīng)綜合考慮宅基地面積、區(qū)位等因素
⑩；張長春等提煉出實踐中的模式選擇無外乎四種：城鎮(zhèn)化村莊改造模式、村莊內(nèi)部改造模式、整體搬遷改造模式、中心村建設(shè)模式
?；上官彩霞等對比分析了江蘇省“萬頃良田建設(shè)工程”中不同區(qū)域所采用的3種不同宅基地退出模式的差異性及其原因，認(rèn)為區(qū)域土地資源稀缺性、土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性、農(nóng)村社會保障穩(wěn)定性和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會大小是導(dǎo)致模式差異的主要原因
?。
因此，基于農(nóng)村實際，結(jié)合各種補(bǔ)償模式的價值取向，筆者為地區(qū)選擇的宅基地有償退出模式構(gòu)設(shè)了三個步驟：
（一）分析當(dāng)?shù)卣厥褂脵?quán)及地上建筑物、附著物的價值構(gòu)成，結(jié)合退出宅基地的獲得的收益程度，構(gòu)建區(qū)域性宅基地價值評估體系
（二）基于價值評估體系，構(gòu)建與之相符的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模型。
（三）依據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模型，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，最終選擇與地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平相契合的宅基地有償退出模式。
四、宅基地有償退出的試點模式
下面我們逐一分析實踐中出現(xiàn)的較為普遍或存在創(chuàng)新的試點模式。
（一）貨幣模式
貨幣模式的重點在于補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)姆秶话惆ㄕ厥褂脵?quán)、宅基地上建筑物及附著物。
1.分開計算模式：村民能拿到的貨幣金額=宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償+宅基地上的建筑物及附著物退出補(bǔ)償。
（1）宅基地使用權(quán)的退出大致有下列三種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：
①宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考征收農(nóng)用地的補(bǔ)償、安置費用，采取區(qū)片綜合地價。（參照《土地管理法》第四十八條）
②另行制定集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地退出標(biāo)準(zhǔn)
③村集體與個人協(xié)商確定。
（③、④參照《海南省農(nóng)村宅基地管理試點辦法》第二十二條“......宅基地有償退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)實際情況與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定或者委托有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)評估確定。”）
（2）宅基地上的建筑物及附著物、院落大致有以下兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：
①設(shè)置補(bǔ)償公式：地上建筑及附著物補(bǔ)償金額=建筑面積X折舊指數(shù)+院落面積X補(bǔ)償系數(shù)。按建筑面積設(shè)置梯度的固定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再乘以使用年限折舊指數(shù)，計算得出建筑物退出價值，再加上院落面積乘以補(bǔ)償系數(shù)，得到補(bǔ)償金額。
②村集體與個人協(xié)商確定。
2.合并計算：
①采區(qū)片綜合地價+地上建筑物補(bǔ)償模式，適當(dāng)提高補(bǔ)償以涵蓋宅基地面積。
②另行設(shè)置地區(qū)、集體宅基地退出補(bǔ)償公式。
③采取鑒定模式，每家每戶針對宅基地連同附屬建筑、院落進(jìn)行獨立核算和估價。
④村集體與個人協(xié)商確定。
實踐中大多數(shù)情況還是“合并退出，一并補(bǔ)償”，但筆者還是傾向于分開計算的模式，以體現(xiàn)宅基地本身的價值。
參照征遷補(bǔ)償、棚改政策的購房券模式。
首先農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂宅基地退出補(bǔ)償協(xié)議后，政府以宅基地面積計算購房券金額（金額已涵蓋地上建筑物、附屬物等補(bǔ)償）發(fā)放實名制、僅限本人使用且禁止倒賣的購房券，可以用于購買政府指定范圍的樓盤、市面存量住宅甚至二手房，如果購房款超出購房券金額部分，多出部分由持券人承擔(dān)，若未超過則存在余款部分，由政府退補(bǔ)，一般情況下政府會設(shè)置資金使用比例，購房券使用金額不得低于X%，防止高額度的變現(xiàn)。同時，購房券的使用由政府設(shè)定時效，時效經(jīng)過將由政府指定地點集中安置。
此處購房券金額換算公式，參考新《土地管理法》和安徽省淮北市推行“購房券”促棚改政策：
宅基地退出兌換的“購房券”金額=原分配宅基地面積×（0.8系數(shù)+0.2的搬遷獎勵）×宅基地所在地區(qū)片綜合地價。
例如村民甲宅基地面積190㎡，宅基地所在地區(qū)片綜合地價4000元/㎡，那么甲經(jīng)換算后獲得的購房券金額=190×(0.8+0.2）×4000=760000元
同時，選擇購房券還附加許多稅費優(yōu)惠，例如印花稅、契稅的減免，房屋登記/抵押費用的免除，實務(wù)中往往還配套一筆6-12個月的臨時安置補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)參照宅基地所在地房屋租賃標(biāo)準(zhǔn)。
（三）產(chǎn)權(quán)置換、集中安置模式（村中心安置、中心村安置、城鎮(zhèn)安置）
在完成宅基地確權(quán)（宅基地使用權(quán)面積、地上建筑物建筑面積）之后，根據(jù)宅基地區(qū)域低價與安置房屋單位價值，設(shè)置置換比例，例如2㎡宅基地兌換1㎡安置房屋，結(jié)合村莊合并、下山移民等政策一起，引導(dǎo)村民進(jìn)行宅基地有償退出。
該模式視安置房屋的性質(zhì)分為三種情況：
1.村中心安置：即村莊內(nèi)集中建設(shè)住宅安置，屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)舊有宅基地和新宅基地的置換。
2.中心村安置：即建設(shè)多層住宅，將遠(yuǎn)村、小村、山村的農(nóng)民統(tǒng)一安置到較為中心、規(guī)模較大的村莊，農(nóng)民戶口一并遷入，原自然村依行政規(guī)劃撤銷或合并，涉及到戶口遷入以及新宅基地的分配。
3.城鎮(zhèn)安置：安置房屋具有產(chǎn)權(quán)，可流入市面，農(nóng)民受益最大，置換比例往往低于前兩種安置情況。
根據(jù)中國科學(xué)院地理資源所測算，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制及宅基地退出與盤活機(jī)制，全國農(nóng)村居民點整治的潛力約為760萬公頃，該模式的優(yōu)勢就在于采取撤村、并村的模式，減少一些散居、人口密度低、偏遠(yuǎn)的村莊，減少行政管理成本，將農(nóng)民集中安置到村中心/中心村/城鎮(zhèn)，做大中心集鎮(zhèn)，收攏人口以獲得經(jīng)濟(jì)密度，形成經(jīng)濟(jì)規(guī)模，同時提高農(nóng)村土地集約利用效率。
以江都市的統(tǒng)一規(guī)劃為例，將現(xiàn)有的309個行政村減少到200個農(nóng)村自然村莊，可由4957個壓縮到735個居住點，村莊建設(shè)用地面積由原來24231.5公頃降到13840.4公頃，可節(jié)約10391.11公頃建設(shè)用地（數(shù)據(jù)來源《江都市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》），可以最大限度地整合、節(jié)約土地。這些節(jié)約出來的土地都會被用于“工業(yè)集中區(qū)”、“農(nóng)民集中居住區(qū)”建設(shè)或充作“土地儲備”，既盤活了土地資產(chǎn)，又降低了企業(yè)發(fā)展的門檻
?。
目前例如浙江嘉興“兩分兩換”模式，是該模式比較成熟的試點。
（四）拆舊建新
拆舊建新模式是政府規(guī)定建筑面積和占地面積，統(tǒng)一劃定地塊供村民自行負(fù)擔(dān)建筑成本，建設(shè)單戶/整棟住宅，這個模式的優(yōu)點與集中安置模式類似，可以減少散戶、分戶帶來的行政管理難題，通過集中建設(shè)獲得人口密度和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，騰退的宅基地進(jìn)行分類管理（復(fù)墾/經(jīng)營/建設(shè)用地），提高土地集約利用水平。再此之外，通過將宅基地的面積適當(dāng)放寬，將房屋的建設(shè)成本移交由農(nóng)戶承擔(dān)，通過劃地規(guī)避了集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實力的問題。該模式主要有兩種建設(shè)模式：
1.多戶共同建設(shè)樓棟，按樓層、套房分配產(chǎn)權(quán)。
2.農(nóng)戶于指定地點單獨建設(shè)住宅。
但對于農(nóng)民而言，選擇這種方式，首先要具有一定的經(jīng)濟(jì)實力，承擔(dān)建筑費用；第二則是要考慮建設(shè)房屋的產(chǎn)權(quán)屬性問題，如果土地仍然屬于宅基地，不能流轉(zhuǎn)，那需要農(nóng)民仍然對宅基地存在居住需求，才方便推進(jìn)。如果村集體與鎮(zhèn)政府達(dá)成了某些指標(biāo)、條件置換，使得建設(shè)房屋位于城鎮(zhèn)，房屋可以按樓層、套房置辦產(chǎn)權(quán)進(jìn)而流入市場，相當(dāng)于自建安置房，那對于農(nóng)民來講是穩(wěn)賺不賠的生意，宅基地退出便存在強(qiáng)勁的自發(fā)性。
（五）地票交易、建設(shè)指標(biāo)交易
按照規(guī)劃，重慶市每年新增城市建設(shè)用地需求300平方公里，但每年下達(dá)的建設(shè)用地計劃指標(biāo)僅100平方公里。2008年重慶市創(chuàng)新性地推出“地票”，對農(nóng)村建設(shè)用地（包含農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等）實行地票制度，把建設(shè)指標(biāo)票據(jù)化，通過細(xì)化土地權(quán)能，規(guī)避所有權(quán)本身而將其他權(quán)益屬性投入流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)交易；具體而言，即通過政策將地票與房地產(chǎn)建設(shè)用地面積按1:1比例捆綁，使購買地票成為使用城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的前置，成為城市開發(fā)剛需，然后把地處偏遠(yuǎn)農(nóng)村的、閑置的、利用不充分的、價值很低的宅基地通過復(fù)墾，騰出建設(shè)用地指標(biāo)，折算成地票，然后將一批地票集中起來，統(tǒng)一在政府設(shè)立的土地交易所掛牌交易，地票存在需求且需方存在競爭，因而其存在交易價值，可以被市場定價，價值與房市價格同步，波動受房市供求關(guān)系調(diào)整，宅基地的價值被激活且較為穩(wěn)定，最終出讓的成本移轉(zhuǎn)由房地產(chǎn)開發(fā)商承擔(dān)（地票一般由土地儲備中心或開發(fā)商直接購買，最終由開發(fā)商承擔(dān)），交易成功后，凈收益按一定比例分配給農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織（重慶為85%歸農(nóng)戶，15%歸集體）。通過將建設(shè)用地指標(biāo)跨界移轉(zhuǎn)到利用水平較高的城市地區(qū)，使城市的“極差地租”惠及偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村百姓，農(nóng)民得以參與分配城鎮(zhèn)化進(jìn)程的紅利，還兼顧了守住耕地紅線的職能，制度設(shè)計上堪稱精妙。
1997-2013年，重慶市農(nóng)村戶籍人口減少434萬人，人均村莊建設(shè)用地從149平方米增至176平方米；據(jù)了解，重慶市農(nóng)村有大約20%的農(nóng)房閑置。政策出臺以前，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)費每畝僅幾千元到2-3萬元，但有了地票以后，退出宅基地畝均收益穩(wěn)定在20萬元左右，邊遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地極大增值。在全家轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的農(nóng)戶中，通過地票形式退出宅基地的已達(dá)1/4左右，而且還有一部分已經(jīng)提出申請并正在實施退地
?。
同時，重慶市還出臺規(guī)定，進(jìn)城落戶農(nóng)民在退出土地前，可以繼續(xù)享受與土地相關(guān)的種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、征地補(bǔ)償收益權(quán)等9項待遇；同時在規(guī)定期限內(nèi)保留與農(nóng)民身份相關(guān)的家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、農(nóng)村生育政策、計生獎勵扶助等26項待遇，為農(nóng)民退出宅基地做出了良好緩沖與銜接。
浙江省在重慶地票制度的基礎(chǔ)上，將宅基地使用權(quán)進(jìn)一步量化為“宅基地權(quán)票”，通過票據(jù)交易的方式實現(xiàn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)、有償退出，實質(zhì)上起到近似于不動產(chǎn)權(quán)證的效果，具象化了農(nóng)民居住資產(chǎn)的財產(chǎn)屬性。
（六）村集體內(nèi)/間組織流轉(zhuǎn)
向集體組織內(nèi)的其他成員轉(zhuǎn)讓宅基地是最基礎(chǔ)的流轉(zhuǎn)方式，目前較為創(chuàng)新的做法是部分試點地區(qū)進(jìn)行多村范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、招拍掛，使得宅基地使用權(quán)在幾個集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)可以流轉(zhuǎn)。
該革新做法具體為：試點地區(qū)政府發(fā)文，由政府、村集體、農(nóng)業(yè)局共同組建村集體土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)管理宅基地、農(nóng)業(yè)建設(shè)用地等的招拍掛流程，并引導(dǎo)多個集體經(jīng)濟(jì)組織共同簽訂協(xié)議，使得宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地等集體土地使用權(quán)可以在這幾個集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)交易、流通、抵押等，實現(xiàn)限定范圍內(nèi)的集體土地流轉(zhuǎn)。甲村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以將宅基地（房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給與甲村簽訂協(xié)議的乙村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在使用權(quán)管理上由政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)/間轉(zhuǎn)讓的宅基地實施統(tǒng)一的登記管理。
（七）集體產(chǎn)權(quán)股份（此模式區(qū)別于以上六種，因為是長期收益）
此種退出方式是眾多試點模式中的亮點，通過將宅基地使用權(quán)、地面住宅和附屬物收回集體，量化為集體資產(chǎn)，再依托集體股份制改革，通過換取集體產(chǎn)權(quán)股份，以股份折算資產(chǎn)并參與集體經(jīng)營收益分配，新增的股份可以采用“增量擴(kuò)股”或“存量折股”等形式加入集體股份。該做法目前已在北京、江蘇、晉江的部分地區(qū)試點，主要由之前已經(jīng)參與集經(jīng)濟(jì)組織股份制改革的村子嘗試。
該做法符合原先通過禁止農(nóng)用土地轉(zhuǎn)讓來保障農(nóng)戶長期利益的價值取向，將原有的通過分配土地實現(xiàn)的保障，轉(zhuǎn)化為集體的資產(chǎn)份額以及參與集體經(jīng)營的收益分配權(quán)利，符合并變相實現(xiàn)了宅基地原始制度作為目的的居住保障功能、收益保障功能和經(jīng)濟(jì)價值功能。
但該有償退出模式存在諸多值得探討的問題，筆者列舉其中最重要的幾個：
1.該模式必須承接農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革，以其為前置程序，折算股份，量化收益，否則按照舊時集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)、收益共同共有的情況則無法進(jìn)行。
2.對于戶口遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，退出宅基地是否可以折算成股份？如果可以，則違背了集體產(chǎn)權(quán)股份只能有集體經(jīng)濟(jì)組織成員持有的規(guī)則；如果不行，則該模式的局限性很強(qiáng)，不利于推廣。
3.如果失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份則必須出讓集體股份，大量的宅基地退出，是否可能會造成股份的擠兌以及價值的暴跌？
4.部分農(nóng)村集體經(jīng)營不佳，收益系數(shù)很低，有時甚至可能負(fù)收益，參與利益分配可能落為空話，長期收益保障則完全取決于村莊的經(jīng)營能力，波動較大且難以保證，集體經(jīng)濟(jì)組織需探索長期盈利的多樣化、多途徑經(jīng)營模式。
5.許多地方農(nóng)民實際已經(jīng)大量進(jìn)城，宅基地如果大量退出則平白無故稀釋了村莊實際居民的持股比例，而村莊實際的運(yùn)營依靠村委和實際居民進(jìn)行，股份被稀釋可能會降低其運(yùn)營村莊的積極性。
6.上述問題均需進(jìn)一步探索，但該模式總體利大于弊，是對基層治理的重大考驗同時也是發(fā)展契機(jī)，在鄉(xiāng)村振興的總藍(lán)圖下，集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)的新興參與者，其經(jīng)營的展開充滿活力與潛力，將農(nóng)民的長期保障與之綁定，不啻為一種優(yōu)異的宅基地有償退出模式。
（八）結(jié)合模式、區(qū)域模式
1.上海的宅基地置換方式
分為貨幣置換與非貨幣置換。其中貨幣置換是指農(nóng)民將宅基地使用權(quán)有償出讓給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，原宅基地由農(nóng)民自行或由所在集體經(jīng)濟(jì)組織退耕復(fù)墾，或由原集體經(jīng)濟(jì)組織用于批租等經(jīng)營；非貨幣置換指住房或宅基地置換，農(nóng)民宅基地出讓后，可以置換相應(yīng)的住宅面積，或者換取相應(yīng)的宅基地由農(nóng)民自行建房。這些住房和宅基地主要集中在政府規(guī)劃的城鎮(zhèn)或中心村。
2.天津的“宅基地?fù)Q房”模式
天津的“宅基地?fù)Q房”具體程序是：首先統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)一批現(xiàn)代化的新型小城鎮(zhèn)，農(nóng)民以其宅基地按一定標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，集中居住；然后由區(qū)統(tǒng)一組織在原有村莊范圍內(nèi)對土地進(jìn)行復(fù)耕（這部分土地相當(dāng)予農(nóng)民還遷住房占地面積大小），實現(xiàn)占補(bǔ)平衡。然后將節(jié)約下來的土地整合后再“招”、”拍”、“掛”出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口，部分用于商業(yè)開發(fā)。
此外還有一系列結(jié)合模式例如諸暨市“三個不變、三個同享”、蘇州的“三置換、三集中”、天津的“宅基地?fù)Q房”模式、四川“土地銀行”模式等，結(jié)合了社會保險、低息貸款、公租房名額、稅費減免、子女入學(xué)名額等方式，都是現(xiàn)行體制下執(zhí)政者為保障農(nóng)民長遠(yuǎn)利益作出的偉大嘗試，有待進(jìn)一步成熟落地。
五、因地制宜+靈活適用，綜合推進(jìn)宅基地有償退出
（一）根據(jù)地域位置的不同，可以分為遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)（城市）型和靠近集鎮(zhèn)（城市）型。
1.遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)（城市）型主要指的是離集鎮(zhèn)或城市的距離較遠(yuǎn)，宅基地在經(jīng)濟(jì)效用上無法發(fā)揮較大價值的地區(qū)。
在此種模式下，就算通過集體產(chǎn)權(quán)股份，也無法產(chǎn)生良好的收益，因此適用其他的例如貨幣模式，集體內(nèi)安置等等比較符合實際情況。（例如寧化某些遠(yuǎn)離城區(qū)的小村落）
2.靠近集鎮(zhèn)（城市）型指的是離城市或集鎮(zhèn)較近，或者本就是城市或集鎮(zhèn)的組成部分。此種情況下，宅基地能發(fā)生較好的經(jīng)濟(jì)效用，此種模式下，轉(zhuǎn)化為集體產(chǎn)權(quán)股份能帶來較好的效果。（例如象山縣的三權(quán)分置的實踐。https://www.sohu.com/a/232281478_207915）
調(diào)查顯示有52%的近郊農(nóng)戶表示愿意退出，但遠(yuǎn)郊農(nóng)戶卻只有22%表示愿意；視補(bǔ)償數(shù)額而定的比例，遠(yuǎn)郊農(nóng)戶達(dá)到了67%，而近郊農(nóng)戶只有40%的比例。
上面情況的形成可能是因為近郊農(nóng)民對宅基地的升值空間期望值高，退出的補(bǔ)償預(yù)期較高，而遠(yuǎn)郊的農(nóng)民離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，就業(yè)也不穩(wěn)定，宅基地價值較低，所以更為看重宅基地的居住功能。
因此，引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地退出必須兼顧城市規(guī)劃區(qū)和純農(nóng)區(qū)農(nóng)戶的利益。農(nóng)村居住位置的不同，其增值的空間也就不盡相同，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地轉(zhuǎn)換用途后升值潛力巨大，而純農(nóng)區(qū)宅基地由于用途有限本身升值空間不大，所以簡單的推行“同地、同權(quán)、同價”的一刀切政策并不能謂之平等，國家應(yīng)該通過多途徑政策—例如稅收、提供退出模式選項、移轉(zhuǎn)支付、分區(qū)設(shè)置補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等，用以調(diào)節(jié)兩者之間的收益比例。
（二）根據(jù)農(nóng)民自身的情況，可以分為已在城市定居，持有宅基地型、未在城市定居也不在本村居住，持有宅基地型、在本村居住，因為繼承等情況持有多個宅基地住房型。
1.已在城市定居，持有宅基地型。此種類型下，因其基本住房已得到保障。上述所有模式都可協(xié)商適用。
2.未在城市定居也不在本村居住，持有宅基地型。此情況較為復(fù)雜，例如在長期外務(wù)工或偶爾回村等等，此種情況下要考慮具體情況和個人具體意愿，協(xié)商進(jìn)行。
3.本村居住，因為繼承等情況持有多個宅基地住房型。此情況下，不符合法律規(guī)定，因其居住得到保障，應(yīng)該采取多元協(xié)商的方式，使其實控的房屋數(shù)量符合法律規(guī)定。
總之，應(yīng)該因地制宜，靈活運(yùn)用多種方法，使該退出的宅基地退出，能促進(jìn)農(nóng)民宅基地效益轉(zhuǎn)化的最大化，達(dá)成利益循環(huán)，促成多方共贏、共同推進(jìn)的局面。
六、推進(jìn)過程中可能遇到的問題
確權(quán)上的不明。
實踐中，由于“易地搬遷”“異地扶貧”“新農(nóng)村建設(shè)”“合村并居”等原因，農(nóng)村宅基地存在很大一部分無法確權(quán)的情況，在確權(quán)未定的情況下很難開展進(jìn)一步的宅基地有償退出。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要結(jié)合國土調(diào)查、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證等工作，推動建立農(nóng)村宅基地統(tǒng)計調(diào)查制度，組織開展宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀調(diào)查，全面摸清宅基地規(guī)模、布局和利用情況。逐步建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，推進(jìn)宅基地申請、審批、流轉(zhuǎn)、退出、違法用地查處等的信息化管理。
（二）法律上的不明。
試點僅在33個地區(qū)暫停實施《土地管理法》5個條款、《城市房地產(chǎn)管理法》1個條款，實際上是將立法權(quán)下放，由基層探索，用以總結(jié)經(jīng)驗，調(diào)整立法。試點模式需要全面推廣，首先需要法律上的“松綁”與構(gòu)建。
（三）基層治理能力、各地參與熱情不一。
宅基地退出各模式中的收益程度在地方尚無法穩(wěn)定，還需要大量人力、財力、物力投入，對于地方政府而言，治理能力和參與熱情都是未知數(shù)。
（四）農(nóng)戶的主觀意愿
宅基地使用年限越長則騰退意愿越低，農(nóng)民對于宅基地普遍具有心理學(xué)上的“稟賦效應(yīng)”，即使用越久注入感情越深、對宅基地出讓價值期望越高
?，這部分閾值要依靠各方面保障、補(bǔ)貼以及基層協(xié)調(diào)能力來降低。
（五）出資方與財政缺口
究竟由政府方還是農(nóng)村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織出資完成宅基地退出？單靠集體出資明顯不現(xiàn)實，如果共同出資，比例如何協(xié)調(diào)分?jǐn)偅?br />
（六）職責(zé)分工、部門聯(lián)動
歐陽安蛟提出了引力機(jī)制、壓力機(jī)制、推力機(jī)制三力協(xié)同的宅基地退出機(jī)制
?，十分具有參考意義，而機(jī)制運(yùn)作有賴于人民政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、住建局、財政局、村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織等一系列參與者在宅基地有償退出工作中的聯(lián)動，如何做好職責(zé)分?jǐn)偂贤ê献鳈C(jī)制、信息共享、財政分配及一系列聯(lián)動，如何建立宅基地信息數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)宅基地申請、審批、流轉(zhuǎn)、退出、違法查處等管理信息化，是對基層治理能力的一項重大考驗。
[注釋]
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