2021年6月30日，滴滴在美國紐交所低調(diào)上市，不敲鐘，不發(fā)新聞。不料，2021年7月2日，網(wǎng)絡(luò)安全審查辦公室突發(fā)《關(guān)于對‘滴滴出行’啟動網(wǎng)絡(luò)安全審查的公告》，明確提出對“滴滴出行”實施網(wǎng)絡(luò)安全審查，審查期間“滴滴出行”停止新用戶注冊。2021年7月4日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室再發(fā)公告，指出“滴滴出行”App存在嚴(yán)重違法違規(guī)收集使用個人信息問題，要求應(yīng)用商店下架“滴滴出行”App。
山雨欲來風(fēng)滿樓，一石激起千層浪，不少專家學(xué)者及實務(wù)人士紛紛撰文就滴滴赴美上市事件所引發(fā)的“網(wǎng)絡(luò)安全審查”“個人信息保護(hù)”進(jìn)行分析和討論。筆者認(rèn)為滴滴赴美上市事件應(yīng)作通盤思考：“網(wǎng)絡(luò)安全審查”“個人信息保護(hù)”是滴滴赴美上市所引發(fā)的國內(nèi)監(jiān)管問題，但是滴滴上市過程中究竟因何問題導(dǎo)致國內(nèi)加大監(jiān)管力度？這類監(jiān)管是個案監(jiān)管還是會演化成普遍監(jiān)管？此類事后監(jiān)管是否會演化為事前監(jiān)管，甚至?xí)粫?dǎo)致VIE架構(gòu)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)正式定性？此外，美國對中概股的監(jiān)管流程是怎么樣的，為何會引起我國政府機(jī)構(gòu)如何強(qiáng)烈的反應(yīng)？鑒此，我們特推出滴滴系列文章，嘗試對上述問題做力所能及的探討和分析。
本團(tuán)隊現(xiàn)推出系列文章第二篇：美國SEC關(guān)于赴美上市公司的監(jiān)管要求
一、美國SEC關(guān)于中國公司赴美上市的披露要求
美國證券交易委員會公司財務(wù)部（Corporation Finance Securities and Exchange Commission）于2020年11月23日在美國證券交易委員會（下稱“SEC”）官網(wǎng)（https://www.sec.gov/）發(fā)布《中國發(fā)行人的信息披露考慮因素》（即：Disclosure Considerations for China-Based Issuers）一文（網(wǎng)址：https://www.sec.gov/corpfin/disclosure-considerations-china-based-issuers），對中國公司赴美上市的整體披露事項做了較為詳細(xì)的規(guī)定。與此同時，美國SEC也曾于2018年發(fā)布《關(guān)于上市公司網(wǎng)絡(luò)安全信息披露的聲明和指導(dǎo)意見》（即：Commission Statement and Guidance on Public Company Cybersecurity Disclosures）,對上市公司在網(wǎng)絡(luò)安全信息的披露事項做了較為詳細(xì)的規(guī)定。筆者嘗試就前述兩份文件做如下簡要解讀：
（一）美國SEC關(guān)于中國公司赴美上市的整體披露要求
美國證券交易委員會公司財務(wù)部（Corporation Finance Securities and Exchange Commission）在《中國發(fā)行人的信息披露考慮因素》（即：Disclosure Considerations for China-Based Issuers）一文指出：與設(shè)在中國的發(fā)行人有關(guān)的風(fēng)險主要包括：
1）與高質(zhì)量和可靠的財務(wù)報告有關(guān)的風(fēng)險，即美國上市公司會計監(jiān)督委員會（下稱“PCAOB”）檢查中國公共會計師事務(wù)所的審計底稿等受限；
2）與獲取信息和法規(guī)監(jiān)督有關(guān)的風(fēng)險，即中國經(jīng)常限制美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取信息，并限制監(jiān)管機(jī)構(gòu)對中國發(fā)行人進(jìn)行調(diào)查；
3）與公司組織結(jié)構(gòu)有關(guān)的風(fēng)險，即中國赴美上市公司多數(shù)通過VIE協(xié)議控制，投資人所持有的股份不是中國運營公司的股份；
4）與監(jiān)管環(huán)節(jié)有關(guān)的風(fēng)險，即中國法律體系和美國法律體系有很大不同，監(jiān)管方式存在很大差異；
5）對股東權(quán)利和追索權(quán)的限制，即投資人很難或不可能在美國法院對中國公司或其高管、董事或關(guān)聯(lián)方提出法律索賠；
6）公司法和公司治理的差異，即總部在美國以外的司法管轄區(qū)的公司法和公司治理規(guī)則即管理和美國司法管轄區(qū)之間的差異；
7）披露報告差異，即中國發(fā)行人在滿足特定條件下可以免于適用美國國內(nèi)發(fā)行人的聯(lián)邦證券法的某些報告要求。
鑒于前述中國發(fā)行人可能存在的風(fēng)險，《中國發(fā)行人的信息披露考慮因素》（即：Disclosure Considerations for China-Based Issuers）一文進(jìn)一步指出，中國發(fā)行人必須充分披露與他們在中國的業(yè)務(wù)有關(guān)的重大風(fēng)險，包括公司對PCAOB檢查的局限性和司法機(jī)制的缺乏、財務(wù)報表質(zhì)量有關(guān)的風(fēng)險進(jìn)行明確和突出披露；中國發(fā)行人必須對在其組織結(jié)構(gòu)中使用VIE結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)方做了披露，并提醒投資人注意在中國采用VIE架構(gòu)的相關(guān)風(fēng)險；中國發(fā)行人必須對中國監(jiān)管環(huán)境做了披露，包括與欠發(fā)達(dá)的法律體系有關(guān)風(fēng)險的披露；中國發(fā)行人必須對公司組織結(jié)構(gòu)和/或基于公司業(yè)務(wù)所在地的不同股東權(quán)利和補(bǔ)救措施進(jìn)行風(fēng)險披露等。
（二）美國SEC關(guān)于中國公司赴美上市網(wǎng)絡(luò)安全事項的披露要求
美國SEC在《關(guān)于上市公司網(wǎng)絡(luò)安全信息披露的聲明和指導(dǎo)意見》（即：Commission Statement and Guidance on Public Company Cybersecurity Disclosures）中指出，中國發(fā)行人在按照1933年《證券法》和1934年《證券交易法》規(guī)定的注冊申報文件，以及按照交易法規(guī)定的定期報告和臨時報告準(zhǔn)備披露時，應(yīng)考慮網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險和事件的重要性。
那么，如何判斷網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險和事件的重要性呢？《關(guān)于上市公司網(wǎng)絡(luò)安全信息披露的聲明和指導(dǎo)意見》（即：Commission Statement and Guidance on Public Company Cybersecurity Disclosures）進(jìn)一步指出，可根據(jù)：
1）以前發(fā)生網(wǎng)絡(luò)安全事件的嚴(yán)重程度和頻率；
2）網(wǎng)絡(luò)安全事件發(fā)生的概率和潛在規(guī)模；
3）公司業(yè)務(wù)和運營活動中引起重大網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險的方面，以及此類風(fēng)險的潛在成本和后果；
4）與維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)有關(guān)的費用；
5）潛在的聲譽(yù)損害；
6）現(xiàn)有（或待定）的法律法規(guī)中，可能對公司在網(wǎng)絡(luò)安全方面的要求（以及公司的相關(guān)成本）產(chǎn)生影響的；
7）與網(wǎng)絡(luò)安全事件有關(guān)的訴訟、監(jiān)管調(diào)查和補(bǔ)救費用；
8）對財務(wù)狀況和運營結(jié)果有影響的；
9）對公司產(chǎn)品、服務(wù)、與客戶或供應(yīng)商的關(guān)系或競爭條件產(chǎn)生重大影響等進(jìn)行判斷。
二、美國SEC關(guān)于中國公司赴美上市的調(diào)查權(quán)限
美國SEC雖然對中國發(fā)行人的披露事項做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但如果僅僅依靠中國發(fā)行人自覺披露是不足以保護(hù)美國投資人的合法權(quán)益的。因此美國SEC對于上市公司另有一套調(diào)查流程，可在審查上市公司存在問題時啟動調(diào)查。美國SEC的調(diào)查權(quán)限可參見SEC官網(wǎng)項下的“執(zhí)法”欄目的詳細(xì)介紹（https://www.sec.gov/page/litigation），SEC官網(wǎng)“執(zhí)法”欄目項下附有執(zhí)法手冊[即：SEC Division of Enforcement, Enforcement Manual (Nov. 28, 2017)]，該執(zhí)法手冊對SEC的調(diào)查權(quán)限做了十分詳細(xì)的介紹。筆者簡要概括如下：“SEC Division of Enforcement, Enforcement Manual (Nov. 28, 2017)”在其第二章詳細(xì)介紹了其調(diào)查權(quán)限包括：非正式調(diào)查程序（Matter Under Inquiry，"MUI"）、正式調(diào)查程序、行業(yè)性清查等權(quán)限。
所謂的“非正式調(diào)查程序”是指，SEC通常會根據(jù)“公眾的提示或投訴”或“公司公開文件中發(fā)現(xiàn)的問題”開展非正式調(diào)查。非正式調(diào)查期間，SEC工作人員有機(jī)會確定MUI所依據(jù)的事實是否“顯示有可能處理違反聯(lián)邦證券法的行為”（show that there is potential to address conduct that violates the federal securities laws）。一般情況下，MUI在60天期間內(nèi)就結(jié)束或者轉(zhuǎn)為正式調(diào)查。
所謂的“正式調(diào)查程序”是指MUI在60天期間內(nèi)因為出現(xiàn)了SEC工作人員確定存在的足夠令人擔(dān)心的事項，轉(zhuǎn)為正式調(diào)查。在正式調(diào)查期間，SEC工作人員可獲得正式調(diào)查令（a formal order of investigation）。一旦正式命令下達(dá)，被分配到該事項的工作人員就有權(quán)發(fā)出傳票（subpoenas），該傳票雖然不是法院發(fā)出的，但具有司法效力，可能被司法強(qiáng)制執(zhí)行，因此SEC工作人員的傳票可以要求證人作證并出示賬簿、記錄和其他相關(guān)文件（“With a formal order of investigation, the [SEC Enforcement] Division's staff may compel witnesses by SEC subpoena power to testify and produce books, records, and other relevant documents.”）。如果相關(guān)人員不遵守傳票的要求，可能面臨訴訟或者其他的懲戒后果。
在調(diào)查期間，SEC工作人員還可以要求被調(diào)查人自愿提供文件或者其他信息材料。被調(diào)查人員如果真的自愿提供相關(guān)文件資料，可以使得SEC放寬對被調(diào)查人員的處罰力度，甚至可以雙方達(dá)成和解。但如果被調(diào)查人員拒絕配合，SEC工作人員可以采取傳票、訴訟等方式要求被調(diào)查人員配合，因此所謂的“自愿提供”并非真的自愿，而是帶有強(qiáng)制性質(zhì)的色彩。
除了正式調(diào)查外，美國SEC還可以進(jìn)行"清查"（sweeps）。所謂的“清查”是指收集與整個行業(yè)合規(guī)風(fēng)險領(lǐng)域有關(guān)的信息。清查的目的可能是為了收集有關(guān)公司運營的信息，評估公司合規(guī)計劃的有效性，以及審查有關(guān)文件制作的程序和控制。清查可能是為了應(yīng)對有信息表明一個行業(yè)的許多公司可能違反了證券法的情況。這些清查的主題通常是一般性的，而不是具體的公司。
三、美國SEC關(guān)于中國公司赴美上市可采取的強(qiáng)制措施
美國SEC雖然要求中國發(fā)行人上市時必須披露相應(yīng)的風(fēng)險事項，且自有一套調(diào)查流程，可在中國發(fā)行人披露不真實等情形下進(jìn)行主動調(diào)查。然而，正如前文所述，受制于美國《證券法》和《證券交易法》要求SEC強(qiáng)制出示文件的傳票效力僅局限于美國邊境的規(guī)定，美國SEC一直對PCAOB無法有效檢查中國發(fā)行人聘請的注冊會計師的審計底稿，以及對中國發(fā)行人采取VIE的組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致美國投資人無法有效投資中國運營公司充滿擔(dān)憂，甚至對中國整體的監(jiān)管環(huán)境不滿。
在2000年以后，美國爆發(fā)了大規(guī)模的企業(yè)欺詐丑聞，包括安然、世通、雷曼兄弟等在內(nèi)的多個美國公司，因卷入欺詐案件而最終宣告破產(chǎn)。而作為當(dāng)時全球第一大會計師事務(wù)所的安達(dá)信公司，也因為向監(jiān)管部門聽過偽造文件而受到刑事起訴。美國趁此機(jī)會于2002年通過了《薩班斯—奧克斯法案》（簡稱"SOX"法案）。其中，SOX法案第102條、第105條和第106條的規(guī)定改變了美國《證券法》和《證券交易法》要求SEC強(qiáng)制出示文件的傳票效力僅局限于美國邊境的規(guī)定。
SOX法案第102條規(guī)定中國發(fā)行人聘請的會計師事務(wù)所需要在公共公司會計監(jiān)督委員會("PCAOB")完成登記。SOX法案第102條、第106條規(guī)定該會計師事務(wù)所無論注冊地在哪里，在PCAOB要求提供審計底稿時應(yīng)如實提交予PCAOB審計底稿。2010年美國通過的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法》修改了SOX法案第106條的規(guī)定，加強(qiáng)了SEC獲取外國審計工作文件的能力。因此，美國通過頒布SOX法案及《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法》，強(qiáng)化了PCAOB獲取中國發(fā)行人聘請的會計師事務(wù)所所做的審計底稿。
然而，美國SEC忽略了中國政府維護(hù)國家安全和國家秘密的決心。雖然SOX法案規(guī)定SEC可以獲取外國會計師事務(wù)所的會計底稿，但是中國政府對國內(nèi)會計師事務(wù)所向美國披露和提交文件進(jìn)行了嚴(yán)格控制，使得美國SEC獲取會計底稿頻頻受阻。最典型的案例莫過于2011年的上海德勤案以及SEC和四大中國分支機(jī)構(gòu)案。在2011年上海德勤案中，美國SEC發(fā)出傳票，要求總部位于上海的德勤會計師事務(wù)所有限公司提供有關(guān)其前客戶中國東南融通金融技術(shù)有限公司可能存在財務(wù)欺詐行為的審計工作文件和其他文件，上海德勤表示因為中國證監(jiān)會的要求，自己無法對外提交材料。不得已美國SEC只得和中國證監(jiān)會進(jìn)行協(xié)商私下解決。受德勤案件影響，美國SEC發(fā)現(xiàn)至少有9家在美國上市的中國公司涉及財務(wù)欺詐指控，并進(jìn)一步對中國最大的會計師事務(wù)所提起行政訴訟，其中包括四大會計師事務(wù)所在中國的所有分支機(jī)構(gòu)——安永華明會計師事務(wù)所、德勤會計師事務(wù)所、普華永道會計師事務(wù)所、畢馬威華振會計師事務(wù)所、BDO大華會計師事務(wù)所。但無一例外，各大會計師事務(wù)所均表示受限于中國國內(nèi)法律約束，無法向SEC提供審計底稿等文件，最終SEC選擇和會計師事務(wù)所和解。
經(jīng)此一役，美國發(fā)現(xiàn)單純依靠SOX法案調(diào)取會計師事務(wù)所的審計底稿難度過大。在2020年12月18日，美國前總統(tǒng)特朗普簽署通過了《外國公司問責(zé)法案》（HFCA法案），HFCA法案要求如PCAOB確定外國會計師事務(wù)所符合無法“完全檢查或調(diào)查，因為外國管轄區(qū)的當(dāng)局采取的立場”特征的，以及發(fā)行人滿足其他未披露事項的（包括未披露發(fā)行人成立或以其他方式組織的外國司法管轄區(qū)的政府實體擁有發(fā)行人股份的百分比；未披露擔(dān)任發(fā)行人或與發(fā)行人有關(guān)的經(jīng)營實體的董事會成員的每位中國共產(chǎn)黨官員的姓名等情況的），SEC可對聘請該外國會計師事務(wù)所的發(fā)行人進(jìn)行懲罰，禁止該類發(fā)行人的證券在美國市場交易。
2021年5月13日，PCAOB對外發(fā)布了擬議的第6100號規(guī)則，以落實《外國公司問責(zé)法案》的實操可能性；2021年6月22日，美國參議院通過了《加速外國公司問責(zé)法案》（Accelerating Holding Foreign Companies Accountable Act），《加速外國公司問責(zé)法案》將修訂《外國公司問責(zé)法案》，并將加強(qiáng)對拒絕接受美國政府審計的中國公司的問責(zé)。2021年6月28日，兩名參議員約翰-肯尼迪（John Kennedy）和馬可-魯比奧（Marco Rubio）公開給SEC主席Gary Gensler寫信，呼吁其確保PCAOB迅速執(zhí)行《持有外國公司責(zé)任法》。2021年7月30日，美國SEC主席Gary Gensler發(fā)表《關(guān)于與中國近期發(fā)展相關(guān)的投資者保護(hù)的聲明》（Statement on Investor Protection Related to Recent Developments in China），對中國赴美上市公司的申請和注冊提出了更高的披露要求。
通過對美國SEC關(guān)于中國公司赴美上市可采取強(qiáng)制措施的歷史梳理，可以知道當(dāng)前美國SEC對中國赴美上市公司的監(jiān)管越來越嚴(yán)，并大有暫停中國赴美上市公司申請和注冊的態(tài)勢。
四、延伸思考
2021年7月30日，美國SEC主席Gary Gensler發(fā)表《關(guān)于與中國近期發(fā)展相關(guān)的投資者保護(hù)的聲明》（Statement on Investor Protection Related to Recent Developments in China）后，不少國人不明就里，以為美國已完全暫停中國赴美上市公司申請和注冊，并在網(wǎng)上鬧得沸沸揚揚。筆者認(rèn)為中美兩國已成為全球兩個最大的經(jīng)濟(jì)體，隨著全球化的不斷深入發(fā)展，雙方已經(jīng)成為“你中有我，我中有你”的存在，殺敵一千，美國必將自損八百。美國SEC關(guān)于赴美上市公司的監(jiān)管，不應(yīng)僅僅停留于美國對中國赴美上市公司監(jiān)管趨嚴(yán)的微觀角度，而應(yīng)該放在中美大國博弈的大背景下分析。雖然隨著中國經(jīng)濟(jì)實力的增加和國力的大幅提升，兩國間的國家沖突無法避免，但筆者始終認(rèn)為這是大國崛起必經(jīng)的陣痛，經(jīng)濟(jì)全球化是不可逆轉(zhuǎn)的浪潮，美國不可能完全切斷同中國的交易和聯(lián)系，中美兩國會在磨合中繼續(xù)向前發(fā)展。
