2021年9月30日，福建省住房和城鄉建設廳發布了《關于調整招標代理和造價咨詢管理規范性文件部分條款的通知》(閩建筑〔2021〕18號)（以下簡稱《通知》）。該《通知》對《轉發住房城鄉建設部辦公廳關于取消工程建設項目招標代理機構資格認定加強事中事后監管的通知》（閩建筑函〔2018〕26號）、《福建省工程建設項目招標代理機構信用綜合評價辦法》（閩建〔2020〕8號）、《福建省工程造價咨詢企業信用綜合評價辦法》（閩建筑〔2017〕15號）這三個行政規范性文件及其附件中的“通報批評”，或作刪除，或者修改為“曝光”。對于這一調整或修改的目的，該《通知》明確指出，是“為與《中華人民共和國行政處罰法》銜接”。這一修改目的，若從有關行政處罰法條的字面意義看，的確無可非議。因為，我國新修訂的《行政處罰法》第9條已將“通報批評”作為一種行政處罰的類型，繼續保留“通報批評”，若法律、法規、規章對上述行政規范性文件所列相關行為沒有明確規定行政處罰，上述行政規范性文件則有違反《行政處罰法》第16條的風險。若結合《行政處罰法》第2條的規定來看，“曝光”就一定不是行政處罰？進而《通知》將“通報批評”修改為“曝光”一定能夠消除上述行政規范性文件的風險？尚有檢討的空間。
相較于舊法，新修訂的《行政處罰法》第2條是新增條款，對“行政處罰” 作出了概念界定，即“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為”。按照這一定義，行政處罰的概念包含四個要素：第一，行為主體為行政機關；第二，行為的對象為違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織；第三、行為的內容是減損權益或者增加義務；行為的目的是懲戒。如果說，該法第9條有關行政處罰種類的規定為識別行政處罰提供了形式標準，該定義則為行政處罰的識別提供了實質判斷標準。那么，“曝光”是否符合此判斷標準呢？
“曝光”是一個被廣泛運用的詞匯。在攝影領域，“曝光”是一個專業術語，簡單地講，就是指使感光紙或攝影膠片感光。在日常生活中，人們使用“曝光”一詞，通常是指將人或事公之于眾。“曝光”一詞，如今也成了一個法律詞匯。在“北大法寶”數據庫，以“曝光”作為關鍵詞進行全文檢索，檢索的結果是，使用“曝光”一詞的法律以及法律類文件有19件、行政法規以及行政法規類文件有266件、司法解釋類文件有66件、部門規章以及規范性文件有3678件，黨內法規制度有233件，團體規定有22件、行業規定有44件，地方性法規有268件，地方政府規章171件，地方規范性文件有20110件、地方司法文件107件、地方工作文件46623件、行政許可批復有26件。從使用的情形看，大致可以分為三類：第一類，在積極意義上使用，例如，“中國廣告協會關于《中國數字營銷人才能力評估標準》等團體標準的公告”中，“了解廣告曝光提升方法”是廣告投放管理能力的要求之一；第二類，在中性意義上使用，主要是法規范語句中用來表示專業技術，例如，《中華人民共和國核兩用品及相關技術出口管制條例》的附件《核兩用品及相關技術出口管制清單》第五部分第四項中規定，“電子(或電子快門)分幅相機，幀曝光時間為50納秒或更短”。第三類，從消極意義上使用，主要針對的是違法、違規或不文明的行為、現象等。由此可見，對于前兩類是否屬于行政處罰，無需討論。對于第三類，由于《行政處罰法》第9條前五項所列舉的行政處罰種類中沒有“曝光”，即便依據該條第六項，法律、行政法規也沒有明確規定“曝光”是行政處罰，所以，以形式標準衡量，的確不能得出“曝光”是行政處罰的結論。
從行政處罰的實質判斷標準看，毋庸贅述，由行政機關對違法、違規或不文明的行為、現象等的曝光，已經滿足了上述標準的前兩個要素。因而，“曝光”是否可以認定為行政處罰，關鍵在于是否符合后兩個要素。然而，對于這兩個要素本身如何認識，學理上仍存在分歧。分歧的焦點在于減損權益或者增加義務，是事實上的權益減損或者義務增加，還是行政機關意在減損權益或增加義務；懲戒是事實上的效果，還是行政機關希望達成的法律效果。對于這一分歧的取舍，取決于對行政處罰行為的定性。目前，行政處罰是行政法律行為，已成共識。據此，事實上的權益減損或者義務增加、事實上的懲戒效果就不能作為行政處罰的識別要素。
就行政機關的“曝光”行為本身而言，只是將違法、違規或不文明的行為、現象公之于眾，行政機關并沒有直接表示對被曝光者的權益進行減損或者增加其義務，因而也就談不上行政機關希望達成對曝光者的懲戒。但是，行政機關一旦將被曝光者的相關信息公之于眾，至少被曝光者的社會聲譽有所減損，這就是一種事實上的懲戒效果。在此意義上，行政機關的“曝光”，只是一種行政事實行為，進而就不能將其認定為行政處罰。
然而，如果我們認可行政處罰的類型與具體形式并不等同，或者說一種行政處罰類型可以有多種具體表現形式的話，基于“曝光”與“通報批評”的關聯，尚不能斷然否定“曝光”不是行政處罰。這是因為，“通報批評”是由“通報”+“批評”構成，“批評”本身意味著一種否定評價，“通報”就是要將受批評的內容公之于眾。如此，盡管“曝光”雖無“通報批評”之名，但有“通報批評”之實。換言之，作為一種行政處罰類型的“通報批評”，其具體表現形式可以是曝光。
總結
總之，將“通報批評”改為“曝光”，表面上實現了與《行政處罰法》的銜接，但同時又引發了對“曝光”法律性質的爭議。即便以行政處罰的形式識別標準否定“曝光”是行政處罰，也只能規避《行政處罰法》的適用。因行政機關的“曝光”引發的爭議，還可能導致行政復議和行政訴訟。因此，為了規范行政機關的“曝光”，至少應該有相應的程序機制。目前，已有地方性立法對此作出規定。例如，《湘潭市文明行為促進條例》第21條就明確規定，“市、縣（市、區）精神文明建設指導工作機構可以設立統一的不文明行為曝光平臺…曝光相關程序規定由市精神文明建設指導工作機構會同有關部門另行制定”。
